+7 (495) 135-43-15
Рабочий день с 9:00 до 18:00
Российская ФедерацияКомментарий, разъяснение, статья

Комментарий к Федеральному закону от 21.07.97 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (постатейный)

установить закладку
установить закладку

Комментарий к Федеральному закону от 21.07.97 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"


Преамбула

Издание представляет собой научно-практический постатейный комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в редакции Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ).

С учетом собственного опыта юридической деятельности, а также анализа достаточно широкого круга нормативных правовых и иных актов, а также судебной практики в работе раскрывается основное содержание правовых норм, проблемы правового регулирования и правоприменительной практики; проводится сравнительно-правовой анализ действовавших и действующих требований промышленной безопасности в целях воссоздания полной картины происходивших и происходящих изменений в исследуемой сфере деятельности и области правового регулирования; обосновывается необходимость пересмотра некоторых существующих требований в области промышленной безопасности во избежание возникающих правовых коллизий и пробелов; формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства в области промышленной безопасности и пр.

Постатейный комментарий структурно состоит из двух частей. В первой части комментируемой статьи раскрываются содержание правовой нормы и основные проблемы, связанные с ее реализацией. Во второй части комментируемой статьи анализируются происходившие с ней изменения и дополнения.

В работе исследуются не только нормативные правовые и иные акты в области промышленной безопасности, судебная и административная практика, но также проекты нормативных правовых актов Правительства РФ и Ростехнадзора, разработанные в целях реализации Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ. Анализу подвергаются требования Федерального закона как вступившие в силу с 15 марта 2013 года, так и вступающие в силу в последующие периоды: с 1 июля 2013 года и с 1 января 2013 года.

          

Комментарий к преамбуле

Содержание правовой нормы и проблемы ее реализации.

В преамбуле комментируемого Закона определяется цель, круг регулируемых им общественных отношений и его субъектный состав.

Предметом правового регулирования Закона являются правовые, экономические и социальные  основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

Законодатель определил две цели:

-во-первых, действие Закона направлено на предупреждение аварий на опасных производственных объектах;

-во-вторых, действие Закона направлено на обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Таким образом, главным объектом правового регулирования становятся опасные производственные объекты.

При этом действующее законодательство предусматривает иные правовые категории, смежные с категорией "опасные производственные объекты", такие как "опасные объекты", "объекты повышенной опасности". По своему содержанию указанные категории неравнозначны.

Так, в силу требований ст.5 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" категория "опасные объекты" - более широкое по содержанию, включает, помимо опасных производственных объектов, также иные объекты, такие, например, как гидротехнические сооружения, АЗС жидкого моторного топлива, лифты, подъемные платформы для инвалидов, эскалаторы.

Объекты повышенной опасности являются объектом постоянного государственного надзора и регламентируются статьей 13.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля",Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральным законом от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральным законом от 21.11.95 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии".

В свою очередь, под объектами повышенной опасности понимают отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения, на которых осуществляются технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Важно, что требования комментируемого Закона распространяются на эксплуатируемые опасные производственные объекты.

Некоторая неопределенность в Законе возникла в отношении субъектного состава.

С одной стороны, согласно преамбуле Закона его действие распространяется на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты. В указанную категорию субъектов подпадают как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели.

С другой стороны, отдельные требования в области промышленной безопасности могут быть, а в некоторых случаях должны быть, рассчитаны и на иных субъектов, относящихся к физическим лицам.

Так, например, п.2 ст.9 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет перечень обязанностей, которые возлагаются на работников опасных производственных объектов.

Приказ Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" и приказ Ростехнадзора от 06.04.2012 N 233 "Об утверждении областей  аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" определяет требования, рассчитанные, прежде всего на руководителей, специалистов и работников (рабочих) организаций, поднадзорных Ростехнадзору.

Кроме того, субъектами административной ответственности за нарушение требований в области промышленной безопасности согласно ст.9.1 КоАП РФ могут быть граждане, должностные лица, лица, осуществляющие деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), юридические лица.

В то же время в правоприменительной практике часто возникают вопросы о правомерности распространения требований в области промышленной безопасности на граждан и проведения в отношении указанной категории субъектов мероприятий по контролю.

Так, в соответствии с Правилами охраны газораспределительных сетей, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878, газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа.

Указанными Правилами устанавливаются охранные зоны газораспределительных сетей (территории с особыми условиями использования, устанавливаемые вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения) и нормативные расстояния (минимально допустимые расстояния от газораспределительной сети до зданий и сооружений, не относящихся к этой сети, устанавливаемые при проектировании и строительстве этой сети, зданий и сооружений в целях обеспечения их безопасности, а также находящихся в них людей в случае возникновения аварийной ситуации на газораспределительной сети).

Таким образом, одним из обязательных требований при эксплуатации газораспределительной сети является соблюдение охранных зон и минимально допустимых зон.

Вместе  с тем Правила охраны газораспределительных сетей, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878, являются обязательными не только для юридических лиц, но и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, расположенных в границах охранных зон газораспределительных сетей, либо проектирующих объекты жилищно-гражданского или производственного назначения, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, либо осуществляющих в границах указанных участков любую хозяйственную деятельность.

Понятно, что в отношении физических лиц-граждан проверки в рамках осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности проводиться не могут. Такие ограничения предусмотрены не только в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", но и в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Вместе с тем за нарушение требований в области промышленной безопасности (в том числе за нарушение Правил охраны газораспределительных сетей) административная ответственность наступает по ч.1 ст.9.1 КоАП РФ не только в отношении должностных и юридических лиц, но и в отношении граждан. В свою очередь, составлять протокол и рассматривать дела данной категории уполномочены должностные лица органа, осуществляющего государственный контроль и надзор  в области промышленной безопасности.

Получается, что физические лица-граждане выпадают из поля зрения уполномоченного на проведение федерального государственного надзора в области промышленной безопасности органа в части проведения проверок,  мероприятий по контролю. Вместе с тем только они уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории.

В таких случаях проверки могут быть инициированы прокуратурой  для установления фактов нарушений гражданами обязательных требований,  либо орган федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в отношении эксплуатационной организации газораспределительной сети проводит проверку на предмет исполнения ими обязательных требований Правил охраны газораспределительных сетей на основании поступившего обращения о фактах нарушения охранных зон газопроводов. В рамках осуществления такой проверки в отношении эксплуатационной организации среди прочих мероприятий по контролю, целесообразно проводить проверку в том числе на предмет выполнения обязанностей по обеспечению своевременной явки представителя эксплуатационной организации к месту производства работ для указания трассы газопровода и по осуществлению последней контроля за соблюдением мер по обеспечению сохранности газораспределительной сети. Если по результатам проверки должностными лицами федерального органа государственного надзора в области промышленной безопасности будет выявлен факт надлежащего контроля со стороны эксплуатационной организации, а гражданин - собственник земельного участка, расположенного в пределах охранных зон газораспределительной сети, проигнорировал требования эксплуатационной организации, т.е. будут установлены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, совершенного гражданином, то это будет являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.   

Указанные пробелы в законодательстве РФ в равной степени и мере можно отнести и к владельцам - гражданам опасных производственных объектов и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте. Однако, если требования режима охранных зон газораспределительных сетей распространяются как на граждан, так и на юридических лиц, то требования в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и технических устройств, применяемых на таких объектах, распространяются исключительно на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Граждане выпадают из правового поля зрения. В таких случаях невозможно определить объективную сторону вменяемого им нарушения только ввиду отсутствия материальных норм.

Изложенное позволяет говорить о необходимости пересмотра в  Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" круга проверяемых лиц, включив граждан как субъектов деятельности в области промышленной безопасности.

Изменения и дополнения

Следует отметить, что в преамбулу Закона дважды вносили изменения.

Первые изменения коснулись конкретизации субъектного состава.

Вторые изменения пересмотрели действие Закона в пространстве.

В первоначальной редакции абзац 1 преамбулы Закона устанавливал, что "настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий".

В дальнейшем указанный абзац в редакции, введенной в действие с 1 января 2011 года Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ, конкретизировал формулировку "организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты", заменив ее на выражение "эксплуатирующие опасные производственные объекты юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты".

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ в абзац 2 преамбулы Закона были внесены дополнения в части действия Закона в пространстве.

Так, в первоначальной редакции абзац 2 преамбулы Закона устанавливал, что "положения настоящего Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации".

В редакции Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ указанные выше положения были дополнены формулировкой следующего содержания "и на территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права", вступившей в силу с 15 марта 2013 года.


Глава I. Общие положения


Комментарий к статье 1. Основные понятия

       

В Законе закрепляется основной понятийный аппарат в сфере промышленной безопасности, что особенно важно для правильного понимания, единого толкования и применения нормативных правовых и иных актов в области промышленной безопасности.

Основной понятийный аппарат, направленный на обеспечение единообразия в правоприменении, во многом определяет содержание законодательства в области промышленной безопасности.

По своему характеру содержащиеся в статье 1 комментируемого Закона нормы носят дефинитивный характер. Указанные нормы определяют понятия или категории, имеющие юридическое значение. Правило поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах и может быть выведено лишь после соответствующего анализа.  Дефинитивные нормы обретают высокую ценность, если являются результатом научного познания и отражения объективных законов и закономерностей общественного развития.

Правоприменителю следует обратить внимание на то, что нормы-дефиниции содержатся не только в статье 1 Закона. Их можно обнаружить и в последующих статьях, например в статье 2 Закона, раскрывающей категорию опасного производственного объекта, или в статье 3 Закона, раскрывающей содержание требований промышленной безопасности.

В правоприменительной практике часто возникают вопросы в раскрытии таких правовых категорий, как "капитальный ремонт опасного производственного объекта", "реконструкция опасного производственного объекта" и "техническое перевооружение опасного производственного объекта".

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ:

"реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов;

капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов;

капитальный ремонт линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов".

Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только не раскрывает определение "техническое перевооружение", но и не оперирует подобной формулировкой.

Более того, до недавнего времени ни один нормативный правовой акт не раскрывал указанного определения.

Единственным документом, раскрывавшим понятие "техническое перевооружение", было письмо Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР, ЦСУ СССР от 8 мая 1984 года N НБ-36-Д/23-Д/144/6-14 "Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий", согласно которому:

"К техническому перевооружению действующих предприятий относится комплекс мероприятий по повышению технико-экономического уровня отдельных производств, цехов и участков на основе внедрения передовой техники и технологии, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным, а также по совершенствованию общезаводского хозяйства и вспомогательных служб.

Техническое перевооружение действующих предприятий осуществляется по проектам и сметам на отдельные объекты или виды работ, разрабатываемым на основе единого технико-экономического обоснования и в соответствии с планом повышения технико-экономического уровня отрасли (подотрасли), как правило, без расширения производственных площадей.

Целью технического перевооружения действующих предприятий является всемерная интенсификация производства, увеличение производственных мощностей, выпуска продукции и улучшение ее качества при обеспечении роста производительности труда и сокращения рабочих мест, снижения материалоемкости и себестоимости продукции, экономии материальных и топливно-энергетических ресурсов, улучшения других технико-экономических показателей работы предприятия в целом.

При техническом перевооружении действующих предприятий могут осуществляться установка дополнительно на существующих производственных площадях оборудования и машин, внедрение автоматизированных систем управления и контроля, применение радио, телевидения и других современных средств в управлении производством, модернизация и техническое переустройство природоохранных объектов, отопительных и вентиляционных систем, присоединение предприятий, цехов и установок к централизованным источникам тепло- и электроснабжения. При этом допускаются частичная перестройка и расширение существующих производственных зданий и сооружений, обусловленные габаритами размещаемого нового оборудования, и расширение существующих или строительство новых объектов подсобного и обслуживающего назначения (например, объектов складского хозяйства, компрессорных, котельных, кислородных и других объектов), если это связано с проводимыми мероприятиями по техническому перевооружению".

В последующем законодательный пробел был восполнен, и Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в редакции Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ был дополнен новым определением, в соответствии с которым под техническим перевооружением опасного производственного объекта понимается "приводящее к изменению технологического процесса на опасном производственном объекте внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств".

Анализ правовых норм Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" позволяет прийти к выводу о том, что техническое перевооружение опасного производственного объекта может происходить как в рамках реконструкции, так и в рамках капитального ремонта объекта.

В связи с чем возникает вопрос о намеренности законодателя в части изменения требований статьи 8 комментируемого Закона. Так, согласно внесенным изменениям, вступившим в силу с 15 марта 2013 года, экспертизе промышленной безопасности подлежит документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, а также документация на техническое перевооружение в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.  

Таким образом, неопределенность в вопросе разграничения реконструкции от технического перевооружения, а также капитального ремонта от технического перевооружения порождает неопределенность в вопросе о необходимости проведения государственной (градостроительной) экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности соответствующей документации.

     Изменения и дополнения

В комментируемую статью Закона дважды вносили изменения.

В первоначальной редакции статья 1 Закона раскрывала только три определения:

"промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий;

авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ;

инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте".

Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ, во-первых, были внесены изменения в содержание определения "инцидент", во-вторых, дополнительно был включен абзац, раскрывающий определение "технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте":

"инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности;

технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, - машины, технологическое оборудование, системы машин и (или) оборудования, агрегаты, аппаратура, механизмы, применяемые при эксплуатации опасного производственного объекта".

Как видим, указанными изменениями, введенными в действие с 21 октября 2011 года, существенно сужается перечень нормативных документов, нарушение которых позволяет квалифицировать случившееся как инцидент.  

Кроме того, устанавливается законодательное определение технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, что в некоторой степени позволило разграничить его от опасного производственного объекта. С указанными проблемами сталкивались при идентификации опасных производственных объектов.

В дальнейшем статья 1 Закона в редакции Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ была существенным образом пересмотрена.

Во-первых, законодатель внесенными изменениями провел аналогию между такими формулировками, как "промышленная безопасность опасных производственных объектов", "промышленная безопасность" и "безопасность опасных производственных объектов".

Во-вторых, существенно изменилось содержание определения инцидента. Согласно внесенным изменениям, инцидентом признается не любое нарушение положений соответствующих нормативных правовых актов в области промышленной безопасности, а только "отказ или  повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от установленного режима технологического процесса".

В-третьих, статья 1 Закона была дополнена новыми определениями. Так, были раскрыты понятия "вспомогательные горноспасательные команды", "обоснование безопасности опасного производственного объекта", "система управления промышленной безопасностью", "техническое перевооружение опасного производственного объекта".

             

Комментарий к статье 2. Опасные производственные объекты

        

1. Законодатель определяет два основных признака, одновременное наличие которых позволяет отнести тот или иной объект к опасным производственным объектам:

1) стационарный характер производственного объекта:

  • предприятие;
  • цех;
  • участок;
  • площадка;
  • иные производственные объекты.

Например, автоцистерна для транспортировки сжиженных газов не может быть отнесена к опасным производственным объектам, поскольку не обладает необходимыми признаками таких объектов.

В то же время автоцистерны, предназначенные для транспортирования хранения сжатых и сжиженных газов, могут быть отнесены в качестве технических устройств к оборудованию, работающему под давлением более 0,07 Мпа.

Кроме того, п.17 Требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, утв. приказом Ростехнадзора от 07.04.2011 N 168, предусматривает опасные производственные объекты, связанные с транспортировкой опасных веществ. В частности, участок транспортирования опасных веществ согласно п.17 Требований идентифицируется по признаку транспортирования  опасных веществ и по признаку использования оборудования, работающего под давлением более 0,07 Мпа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия.

2) осуществление на опасном производственном объекте видов работ и деятельности, указанных в приложении 1 к Закону:

  • получение, использование, переработка, образование, хранение, транспортирование, уничтожение в указанных в приложении 2 к Закону количествах определенных опасных веществ;
  • использование оборудования, работающего под избыточным давлением более 0,07 мегапаскаля при определенных в приложении 1 к Закону условиях;
  • использование стационарно установленных грузоподъемных механизмов (за исключением лифтов, подъемных платформ для инвалидов), эскалаторов в метрополитенах, канатных дорог, фуникулеров;
  • получение, транспортирование, использование расплавов черных и цветных металлов, сплавов на основе этих расплавов с применением оборудования, рассчитанного на максимальное количество расплава 500 килограммов и более;
  • ведение горных работ (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работ по обогащению полезных ископаемых;
  • осуществление хранения или переработки растительного сырья, в процессе которых образуются взрывоопасные пылевоздушные смеси, способные самовозгораться, возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления, а также осуществление хранения зерна, продуктов его переработки и комбикормового сырья, склонных к самосогреванию и самовозгоранию.

2. Порядок регистрации опасных производственных объектов определяется Постановлением Правительства РФ от 24.11.98 N 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов".

Указанным Постановлением Правительства РФ регистрация объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведение этого реестра были возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также на федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов. Так, в соответствии с п.1.3 Положения о регистрации подведомственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведение ведомственного раздела государственного реестра, утв. приказом Российского агентства по боеприпасам от 06.05.2002 N 188 "Об организации в Российском агентстве по боеприпасам работы по регистрации подведомственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" Российское агентство по боеприпасам на основе совокупности баз данных опасных производственных объектов ведет ведомственный раздел государственного реестра.

Для регистрации объектов в государственном реестре организации, эксплуатирующие эти объекты, представляют в установленном порядке сведения, характеризующие каждый объект. Организациям, эксплуатирующим соответствующие объекты, выдаются свидетельства установленного образца о регистрации этих объектов в государственном реестре.

Согласно п.6 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.11.98 N 1371, объекты, вводимые в установленном порядке в эксплуатацию, подлежат регистрации в государственном реестре не позднее 30 дней с даты начала их эксплуатации.

На сегодняшний день идентификация объектов для целей их регистрации в государственном реестре осуществляется эксплуатирующими организациями самостоятельно, с учетом приказа Ростехнадзора от 07.04.2011 N 168 "Об утверждении Требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов" (далее - Требования).

Указанные Требования определяют наименование опасного производственного объекта, его признаки опасности, тип и границы объекта, а также особенности идентификации.

Тип объекта определяется в зависимости от количества опасного вещества.

Признаки опасности, определенные в Требованиях, соответствуют признакам отнесения к категории опасных производственных объектов, установленных в приложении 1 к комментируемому Закону.

Так, в частности, Требования определяют 19 наименований опасных производственных объектов, в рамках которых происходит последующее их разделение:

1. Опасные производственные объекты угольной, сланцевой и торфяной промышленности;

2. Опасные производственные объекты горнорудной и нерудной промышленности;

3. Опасные производственные объекты, на которых хранятся, получаются, используются и транспортируются взрывчатые вещества;

4. Опасные производственные объекты нефтегазодобывающего комплекса;

5. Опасные производственные объекты магистрального трубопроводного транспорта;

6. Опасные производственные объекты геологоразведочных и геофизических работ при разработке месторождений;

7. Опасные производственные объекты химической, нефтехимической и нефтеперерабытывающей промышленности, а также других взрывопожароопасных и вредных производств;

8. Опасные производственные объекты нефтепродуктообеспечения;

9. Опасные производственные объекты систем водоподготовки;

10. Опасные производственные объекты пищевой и масложировой промышленности;

11. Опасные производственные объекты газоснабжения;

12. Опасные производственные объекты тепло- и электроэнергетики, другие опасные производственные объекты, использующие оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

13. Опасные производственные объекты металлургической промышленности;

14. Опасные производственные объекты производства черных и цветных металлов (межотраслевые);

15. Опасные производственные объекты, использующие стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги и фуникулеры;

16. Опасные производственные объекты хранения, переработки и использования растительного сырья;

17. Опасные производственные объекты, связанные с транспортировкой опасных веществ;

18. Опасные производственные объекты при добыче минеральных вод;

19. Опасные производственные объекты спецхимии.

Регистрация опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов осуществляется в порядке, установленном Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606.

Следует отметить, что Требования к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, утв. приказом Ростехнадзора от 07.04.2011 N 168, не распространяются на объекты розничной торговли.

В связи с чем рассмотрим особенности правового регулирования АЗС.

Согласно приказу Ростехнадзора от 15.04.2008 N 241  "О мерах по устранению административных барьеров в виде регистрации автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов и распространения на них действия законодательства в области промышленной безопасности" (согласно письму Минюста России от 14 мая 2008 г. N 01/4726-АБ приказ не нуждается в государственной регистрации) прекращена регистрация автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов.

Данный приказ был утвержден в соответствии с поручением Председателя Правительства РФ от 09.04.2008 N ВЗ-П16-2160 "По устранению необоснованных административных барьеров в виде регистрации автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов и распространения на них действия законодательства в области промышленной безопасности".

Вышеизложенные требования нормативных правовых актов позволяют отнести АЗС, осуществляющие розничную торговлю бензином и дизтопливом, к опасным непроизводственным объектам. АЗС, осуществляющие оптовую продажу бензина и дизтоплива на производственных площадках, являются опасными производственными объектами.

Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов утверждено постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 N 454. В свою очередь, лицензируемый вид деятельности включает в себя выполнение работ на взрывопожароопасных производственных объектах по перечню согласно Приложению к Положению о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов. Согласно Приложению к перечню выполняемых работ на взрывопожароопасных производственных объектах (пункт 4 Перечня) в том числе относится:

"хранение воспламеняющихся, окисляющих, горючих и взрывчатых веществ, определенных приложением 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", за исключением хранения взрывчатых материалов промышленного назначения, веществ на объектах, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизельным топливом, а также муки на предприятиях по производству хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий".

Следовательно, деятельность по хранению взрывчатых материалов промышленного назначения, веществ на объектах, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизельным топливом, лицензированию не подлежит.

Действующее законодательство РФ оперирует внешне схожими, но далеко не одинаковыми по смыслу и назначению понятиями: опасные производственные объекты; опасные объекты; особо опасные объекты.

Опасные производственные объекты определяются и регулируются Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Особо опасные объекты определяются и регулируются статьей 48.1 Градостроительного кодекса РФ.

Перечень опасных объектов определяется и регулируется статьей 5 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте".  Согласно пункту 3 статьи 5 ФЗ от 27.07.2010 N 225-ФЗ к опасным объектам относятся в том числе "АЗС жидкого моторного топлива".

Таким образом, АЗС относятся к опасным объектам и подлежат обязательному страхованию (независимо от того, осуществляют ли они розничную или оптовую продажу бензином и дизельным топливом).

Понятия оптовой и розничной торговли определены в ряде нормативных правовых актов РФ.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации":

"оптовая торговля - вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием;

розничная торговля - вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности".

Для целей налогообложения в виде единого налога на вмененный доход понятие "розничная торговля" установлено статьей 346.27 Налогового кодекса РФ:

"розничная торговля - предпринимательская деятельность, связанная с торговлей товарами (в том числе за наличный расчет, а также с использованием платежных карт) на основе договоров розничной купли-продажи. К данному виду предпринимательской деятельности не относится реализация подакцизных товаров, указанных в подпунктах 6-10 пункта 1 статьи 181 настоящего Кодекса, продуктов питания и напитков, в том числе алкогольных, как в упаковке и расфасовке изготовителя, так и без такой упаковки и расфасовки, в барах, ресторанах, кафе и других объектах организации общественного питания, газа, грузовых и специальных автомобилей, прицепов, полуприцепов, прицепов-роспусков, автобусов любых типов, товаров по образцам и каталогам вне стационарной торговой сети (в том числе в виде почтовых отправлений (посылочная торговля), а также через телемагазины, телефонную связь и компьютерные сети), передача лекарственных препаратов по льготным (бесплатным) рецептам, а также продукции собственного производства (изготовления). Реализация через торговые автоматы товаров и (или) продукции общественного питания, изготовленной в этих торговых автоматах, относится в целях настоящей главы к розничной торговле (абзац дополнен с 1 января 2008 года Федеральным законом от 17 мая 2007 года N 85-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2009 года Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 155-ФЗ, - см. предыдущую редакцию)".

Согласно ГОСТу Р 51303-99 Торговля. Термины и определения (Официальное издание, Госстандарт России - М.: ИПК Издательство стандартов, 1999 год):

"оптовая торговля - торговля с товарами с последующей их перепродажей или профессиональным использованием;

розничная торговля - торговля товарами и оказание услуг покупателям для личного, семейного, домашнего использования, не связанного с предпринимательской деятельностью".

Как один из вариантов подтверждения осуществления эксплуатирующей  организацией соответствующего вида деятельности является указание кода по ОКВЭД (общероссийский классификатор видов экономической деятельности). В свою очередь, коды ОКВЭД заявляются самим юридическим лицом  при его государственной регистрации, отражаются в его учредительных документах и подлежат обязательному указанию в заявлении о регистрации юрлица при создании. Таким образом, коды по ОКВЭД содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц/ Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (подпункт "п" пункт 1, подпункт "о" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Указанные записи вносятся в государственные реестры на основании документов, представленных при государственной регистрации. По общему правилу, юридическое лицо и индивидуальный предприниматель в течение трех рабочих дней с момента изменения указанных выше сведений, за исключением случаев, установленных ФЗ N 129-ФЗ, обязаны сообщить об этом в регистрирующий орган (налоговый орган) по месту своего соответственно нахождения и жительства.

Кроме того, коды ОКВЭД содержатся в Информационных письмах Росстата (один из документов юридического лица, определяющий его правовой статус - наряду со Свидетельством о регистрации юридического лица).

Сведения о видах экономической деятельности должны быть заполнены с использованием ОКВЭД, утвержденного соответствующим постановлением Госстандарта.

В настоящее время действуют два Общероссийских классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД):

Согласно письму Федеральной налоговой службы от 25.09.2008 N ЧД-6-6/671@ для целей государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств используется ОКВЭД ОК 029-2001 (КДЕС ред. 1). ОКВЭД предназначен для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них.

ОКВЭД ОК 029-2001 (КДЕС ред. 1) используется при решении следующих основных задач, связанных с:

  • классификацией и кодированием видов экономической деятельности, заявляемых хозяйствующими субъектами при регистрации;
  • определением основного и других фактически осуществляемых видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов;
  • разработкой нормативных правовых актов, касающихся государственного регулирования отдельных видов экономической деятельности;
  • осуществлением государственного статистического наблюдения по видам деятельности за развитием экономических процессов;
  • подготовкой статистической информации для сопоставлений на международном уровне;
  • кодированием информации о видах экономической деятельности в информационных системах и ресурсах, едином государственном регистре предприятий и организаций, других информационных регистрах;
  • обеспечением потребностей органов государственной власти и управления в информации о видах экономической деятельности при решении аналитических задач.

ОКВЭД ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) используется при решении следующих основных задач, связанных с:

  • осуществлением государственного статистического наблюдения по видам деятельности за развитием экономических процессов;
  • подготовкой статистической информации для сопоставления на международном уровне.

Для поиска кодов по ОКВЭД в части осуществления розничной и оптовой продажи рекомендуем использовать  Раздел G оптовая и  розничная  торговля; ремонт  автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования ОКВЭД ОК 029-2001 (КДЕС ред. 1) и одноименный раздел ОКВЭД ОК 029-2007 (КДЕС ред. 1.1).

По всем вопросам, касающимся применения классификаторов (в том числе при выборе юридическим лицом при государственной регистрации кодов ОКВЭД), следует обращаться в Ростехрегулирование (см. Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 11 марта 2008 г. N 03-11-04/3/114). В свою очередь, приказом Росстата от 19.07.2011 N 328 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей" утверждена форма N 1-ТОРГ "Сведения о продаже товаров в организациях оптовой и розничной торговли".

3. Классификация опасных производственных объектов зависит от уровня потенциальной опасности аварий на таких объектах для жизненно важных интересов личности и общества и предполагает деление опасных производственных объектов на 4 класса опасности:

I класс опасности - опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности;

II класс опасности - опасные производственные объекты высокой опасности;

III класс опасности - опасные производственные объекты средней опасности;

IV класс опасности - опасные производственные объекты низкой опасности.

При этом критерии классификации определены в приложении 2 к комментируемому Закону.

Так, в соответствии с п.1 Приложения 2 к Федеральному закону от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" классы опасности опасных производственных объектов, указанных в пункте 1 приложения 1 к указанному Федеральному закону (за исключением объектов, указанных в пунктах 2, 3 и 4 настоящего приложения), устанавливаются исходя из количества опасного вещества или опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на опасном производственном объекте, в соответствии с таблицами 1 и 2 настоящего приложения.

В свою очередь, в п.1 приложения 1 к Федеральному закону от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определена категория опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются в указанных в приложении 2 к настоящему федеральному закону количествах опасные вещества.

В частности, таблица 2 определяет виды опасных веществ и их количество в тоннах, которые используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются и уничтожаются на опасных производственных объектах. В зависимости от вида опасных веществ и их количества  определяется класс опасности ОПО.

Например, согласно таблице 2 опасные производственные объекты, на которых используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся и горючие газы в количестве 1 и более, но менее 20 тонн, относятся к 4 классу опасности.

При идентификации опасных производственных объектов руководителю организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, следует принимать во внимание требования п.10 приложения 2 к Федеральному закону от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", в соответствии с которыми "в случае, если для опасного производственного объекта по указанным в пунктах 1-7 настоящего приложения критериям могут быть установлены разные классы опасности, устанавливается наиболее высокий класс опасности".

Таким образом, классификация опасных производственных объектов может проводиться по разным критериям. Однако класс опасности присваивается  по тому критерию, который устанавливает наиболее высокий класс опасности.

4. Согласно п.4 комментируемой статьи присвоение класса опасности опасному производственному объекту осуществляется при его регистрации в государственном реестре.

Пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" устанавливает требование о перерегистрации опасных производственных объектов, ранее зарегистрированных в реестре опасных производственных объектов, с присвоением соответствующего класса опасности до 1 января 2014 года.

При этом в пунктах 2 и 3 статьи 10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты и не осуществивших их перерегистрацию с присвоением соответствующего класса опасности,  определены следующие негативные последствия:

  • проведение плановых проверок с периодичностью не чаще чем 1 раз в течение 1 года,

а также

  • сохранение в отношении такого опасного производственного объекта режима постоянного государственного надзора - в случае, если в отношении указанного объекта ранее был установлен соответствующий режим.

Во исполнение указанных требований Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗРаспоряжением Ростехнадзора от 19.03.2013 N 31-рп был утвержден Временный порядок ведения государственного реестра опасных производственных объектов.

В соответствии с п.3 Временного порядка регистрирующий орган осуществляет регистрацию опасных производственных объектов в срок, не превышающий 20 рабочих дней со дня регистрации заявительных документов.

Согласно п.6 Временного порядка регистрирующим органом осуществляется контроль обоснованности присвоения соответствующего класса опасности при регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов.

5. Пункт 5 комментируемой статьи, вступивший в силу с 15 марта 2013 года,  определяет ответственность руководителя организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем аналогичные требования ранее закреплялись и продолжают действовать на сегодняшний день в ряде подзаконных нормативных правовых актов.

Так, в соответствии с п.6 приложения N 8 к Административному регламенту Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606, ответственность за правильность идентификации опасных производственных объектов несет руководитель организации, эксплуатирующей идентифицированные опасные производственные объекты.

В свою очередь, идентификация опасных производственных объектов проводится с целью выявления опасных производственных объектов, эксплуатируемых в составе организации.

При идентификации опасных производственных объектов осуществляется выявление и отнесение объекта к категории опасного производственного объекта, определение его наименования, признаков опасности и типа в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Определение признаков опасности осуществляется на основе анализа состава предприятия (имущественного комплекса), проектной документации, деклараций промышленной безопасности, технологических регламентов и других документов, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов.

Идентификация опасных производственных объектов, эксплуатируемых в составе организации, должна полностью отражать потенциальную опасность производственных процессов (при наличии признаков опасности, определенных законодательством), осуществляемых на конкретных производственных площадках организации, при исполнении всех видов деятельности, согласно ее уставным документам.

Идентификацию опасных производственных объектов осуществляет организация, эксплуатирующая опасные производственные объекты.

При этом документ, содержащий сведения, характеризующие опасный производственный объект, составляется на основании результатов проведенной процедуры идентификации и подписывается руководителем эксплуатирующей организации (абз.2 п.24.3. Административного регламента).

При рассмотрении спецификации установленного на опасном производственном объекте оборудования необходимо учитывать все оборудование (технические устройства), эксплуатация которых дает признак опасности, обусловленный перечисленным в приложении 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов.

При идентификации надо учитывать, что  опасным производственным объектом не является отдельный механизм, оборудование (техническое устройство), емкость с опасным веществом, сосуд под избыточным давлением. Опасным производственным объектом является определенная площадка производства, на которой при осуществлении определенного вида деятельности применяется то или иное техническое устройство, есть обращение опасного вещества или горючей пыли.

Если на территории организации эксплуатируется несколько объектов и лишь один из них обладает признаками опасности, то рассматривается в качестве опасного производственного объекта этот объект, а не вся территория организации в целом.

В соответствии с п.14 приложения N 8 к Административному регламенту при возникновении изменений в информации, ранее внесенной в базу данных государственного реестра, эксплуатирующая организация обязана внести эти изменения в базу данных государственного реестра опасных производственных объектов. Для этого эксплуатирующей организацией проводится идентификация только по отношению к вновь появившимся опасным производственным объектам к объектам, где произошли какие-либо изменения в ранее зарегистрированных в государственном реестре сведениях.

Ростехнадзор, в свою очередь, контролирует правильность идентификации опасных производственных объектов для целей их регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов (абз.4 п.9 Административного регламента).

Более того, в соответствии с требованиями абз.6 п.51.2 Административного регламента руководитель регистрирующего органа несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него полномочий по осуществлению исполнения административной функции при регистрации и ведению соответствующего раздела государственного реестра опасных производственных объектов.

При этом ответственность за осуществление государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра, в том числе ответственность за контроль и полноту осуществления идентификации опасного производственного объекта, возлагается также на соответствующее по приказу регистрирующего органа должностное лицо регистрирующего органа (см. приложение 7 к Административному регламенту).

В случае же выявления неполноты проведенной эксплуатирующей организацией идентификации или же при выявлении ошибок идентификации, Ростехнадзор руководствуясь п.п.29.7 и 29.8 Административного регламента, приостанавливает исполнение государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и возвращает документы заявителю.

На сегодняшний день сложности возникают в идентификации опасных производственных объектов при определении их категории и классификации.

Следует обратить внимание на то, что классификация опасных производственных объектов определена Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ.

На сегодняшний день отсутствует подзаконный нормативный правовой акт, который реализовал бы требования указанного Федерального закона в части установления порядка определения категории и классификации опасных производственных объектов.

К сожалению, Временный порядок ведения государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденный распоряжением Ростехнадзора от 19.03.2013 N 31-рп, не имеет статуса нормативного правового акта и не был официально опубликован.

Существует некоторая неопределенность в отношении содержания отдельных формулировок, оперируемых действующим законодательством в области промышленной безопасности.

Так, Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Постановление Правительства РФ от 24.11.98 N 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" возлагает обязанность по регистрации опасных производственных объектов на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты.

В Административном регламенте Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606, отсутствует единообразие в использовании формулировок. В одних случаях Административный регламент оперирует формулировкой "организации, эксплуатирующие опасный производственный объект" (например, п.15), в других случаях - "организации, владеющие опасным производственным объектом (см., например, п.п.23.1.2, 23.3.1, п.44).

Так, в соответствии с п.15 Административного регламента "заявителем является организация (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель без образования юридического лица) вне зависимости от ее организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая эксплуатацию опасных производственных объектов на правах собственности или аренды или ином законном праве, определяющем ее юридическую ответственность".

Таким образом, по смыслу указанного пункта заявителем может быть любое лицо, осуществляющее эксплуатацию опасного производственного объекта на любом законном праве. Согласно нормам гражданского законодательства к таким документам, подтверждающим эксплуатацию опасного производственного объекта, могут быть отнесены не только документы о наличии права собственности или аренды, но и иные -  агентский договор, договор поручения, договор управления, договор эксплуатации объекта и т.д.

В последующих пунктах рассматриваемого Административного регламента смысл указанной нормы сужается.

Так, в соответствии с п.п.23.1.2 Административного регламента в состав дополнительных документов, представляемых для осуществления регистрации опасных производственных объектов, входят "документы, подтверждающие права собственности и владения опасным производственным объектом".

В соответствии с п.п.23.3.1 Административного регламента при исключении опасного производственного объекта из государственного реестра необходимо представить в том числе "копию документов, подтверждающих смену организации-владельца опасного производственного объекта".

Таким образом, исходя из смысла текста Административного регламента, эксплуатирующая организация должна обладать вещным правом на опасный производственный объект (являться собственником, владельцем либо пользователем ОПО).

Проблемы возникают также при реализации п.п.23.3.1 Административного регламента, определяющего перечень документов, необходимых при осуществлении исключения опасного производственного объекта из соответствующего  государственного реестра. Среди такого перечня в том числе должны быть представлены:

  • документы, подтверждающие ликвидацию и вывод из эксплуатации опасного производственного объекта (списания с баланса) (подпункт "а" п.п.23.3.1 Административного регламента);
  • документы, подтверждающие изменения на опасном производственном объекте, в связи с которыми у объекта не стало признаков опасности (дегазация, акт отключения от газоснабжения и т.д.) (подпункт "е" п.п.23.3.1 Административного регламента).

В соответствии с п.1 статьи 8 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"  ликвидация опасного производственного объекта осуществляется на основании документации, подлежащей обязательной экспертизе промышленной безопасности. При этом не допускается ликвидация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Таким образом, заключение экспертизы промышленной безопасности на документацию на ликвидацию опасного производственного объекта, входит в перечень документов, необходимых для исключения соответствующего объекта из государственного реестра опасных производственных объектов.

Ввиду отсутствия законодательного определения "ликвидация опасного производственного объекта" на практике достаточно сложно разграничить случаи, когда исключение из реестра осуществляется по подпункту "а"п.п.23.3.1, а когда - по подпункту "е" п.п.23.3.1. Таким образом, отсутствует единообразие в понимании вопроса о том, в каких случаях должна проводиться экспертиза промышленной безопасности, а в каких - нет.

     Изменения и дополнения

В комментируемую статью Закона дважды вносили изменения.

В первоначальной редакции статья структурно состояла из двух пунктов.

Пункт 1 статьи 2 Закона, действующий на сегодняшний день в своей первоначальной редакции, раскрывает категорию опасных производственных объектов.

Пункт 2 статьи 2 Закона в первоначальной редакции определял, что опасные производственные объекты подлежали регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ с 1 января 2012 года пункт 2 статьи 2 был дополнен предложением следующего содержания: "При этом требования к регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре, в том числе к идентификации опасных производственных объектов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций".

Таким образом, внесенными дополнениями законодатель наделил соответствующие федеральные органы исполнительной власти полномочиями по установлению требований к регистрации и идентификации опасных производственных объектов.

В дальнейшем статья 2 Закона в редакции Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ, вступившей в силу с 15 марта 2013 года, была существенным образом пересмотрена.

Во-первых, пункт 2 статьи 2 Закона был изложен в своей первоначальной редакции. Законодатель отказался от ранее дополненного предложения, наделявшего специально уполномоченные органы правом устанавливать требования к регистрации опасных производственных объектов.

Во-вторых, статья 2 была дополнена пунктом 3, устанавливающим классы опасности для опасных производственных объектов.

В-третьих, статья 2 была дополнена пунктом 4, устанавливающим, что присвоение класса опасности осуществляется при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре.

И, наконец,  в пункте 5 статьи 2, дополненном Федеральным законом от 04.03.2013 года N 22-ФЗ, законодатель определяет ответственность руководителя организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре.

Комментарий к статье 3. Требования промышленной безопасности

        

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает важные моменты.

Во-первых, он раскрывает определение "требований промышленной безопасности". Это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования.

Во-вторых, определяет перечень нормативных документов, в которых могут содержаться требования в области промышленной безопасности:

В-третьих, презюмирует обязательность содержащихся в перечисленных документах требований промышленной безопасности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет перечень отраслевых норм, имеющих приоритетное значение перед требованиями промышленной безопасности. К ним относятся:

  • нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • нормы в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
  • нормы в области охраны окружающей среды;
  • нормы в области экологической безопасности;
  • нормы в области пожарной безопасности;
  • нормы в области охраны труда;
  • нормы в области строительства;
  • обязательные требования, установленные в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании.

Требования промышленной безопасности должны соответствовать вышеуказанным нормам.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает исключение из общего правила, определенного в пункте 1 комментируемой статьи.

Так, в отношении объектов использования атомной энергии требования промышленной безопасности устанавливаются законодательством в области использования атомной энергии:

4. Пункт 4 статьи 3 Закона определяет возможность отступления от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, и установления таких требований в ином документе - обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Комментируемый пункт определяет три случая, когда возможно отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта:

  • в случае, когда требуется такое отступление;
  • в случае, когда указанных требований недостаточно;
  • в случае, когда указанные требования отсутствуют.

При этом возможностью отступления от требований промышленной безопасности можно воспользоваться при обязательном и одновременном соблюдении следующих условий:

1) отступления возможны только от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности;

2) отступления возможны только при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;

3) отступления возможны только при наличии обоснования безопасности опасного производственного объекта, прошедшего экспертизу промышленной безопасности и получившего положительное заключение экспертизы промышленной безопасности.

Кроме того, пункт 4 комментируемой статьи устанавливает обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта:

1) обоснование безопасности опасного производственного объекта содержит требования промышленной безопасности к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта;

2) содержащиеся в обосновании требования промышленной безопасности устанавливаются лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта;

3) обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в него, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

В дополнение к установленным требованиям, пункт 4 комментируемой статьи определяет ряд обязанностей, возлагаемых на организации, эксплуатирующие опасный производственный объект:

1) не допускается применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования и внесенных в него изменений (при их наличии);

2) обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре;

3) изменения, внесенные в обоснование безопасности опасного производственного объекта, направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в Ростехнадзор в течение 10 рабочих дней со дня получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

На сайте Ростехнадзора размещен разработанный проект приказа "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта".

Согласно пункту 2 проекта Общих требований обоснование безопасности является основанием для разработки проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Пункт 4 проекта определяет следующие случаи разработки изменений в обоснование:

  • реконструкция, техническое перевооружение опасного производственного объекта, для которого ранее было утверждено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности;
  • изменения условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта.

Обоснование безопасности должно разрабатываться лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта в соответствии с техническим заданием заказчика (инвестора). При этом заказчик в техническом задании должен, помимо прочего, кратко обосновать необходимость разработки обоснования безопасности, а также требования, необходимые для его разработки. Обоснование безопасности должно содержать технические и организационно-технические нормы применительно к конкретному опасному производственному объекту. Технические требования, установленные в обосновании безопасности, должны быть конкретными, они должны также допускать возможность проверки их соблюдения.

Проектом планируется установить общие требования к структуре и содержанию обоснования безопасности опасного производственного объекта. Предполагается, что по общему правилу в обоснование безопасности должно будет включаться четыре раздела, а именно:

  • общие сведения;
  • результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы;
  • условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта;
  • требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Предполагается, что в рамках общих сведений необходимо будет указать, в частности, перечень отступлений от требований федеральных норм и правил с обоснованием их необходимости и списком мероприятий, компенсирующих эти отступления, а также недостающие требования промышленной безопасности для данного производственного объекта.

При описании результатов оценки риска аварии необходимо будет указывать, кроме прочего, методологию анализа опасностей и оценки риска, перечень наиболее значимых факторов, влияющих на показатели риска.

Описание условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта должно включать в себя, в частности, сведения о режимах нормальной эксплуатации опасного производственного объекта, о технологических защитах, блокировках, автоматических регуляторах, а также перечень систем противоаварийной автоматической защиты.

Предполагается, что разработке обоснования безопасности должно предшествовать определение принципиальных технических решений (относящихся как к объекту в целом, так и к его отдельным частям, инженерным конструкциям), анализ имеющейся нормативной базы в отношении конкретного производственного объекта.

В Проекте предложено регламентировать вопросы, которые должны быть проанализированы в рамках экспертизы:

  • соответствие обоснования безопасности требованиям, установленным в настоящих федеральных нормах и правилах, других федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности;
  • полнота и достоверность информации, представленной в обосновании безопасности;
  • соответствие информации фактическому состоянию опасного производственного объекта (для действующего объекта);
  • обоснованность результатов оценки риска аварий, в том числе адекватность применяемых физико-математических моделей и использованных методов расчета анализируемых опасностей, правильность и достоверность выполненных расчетов по оценке риска, а также полнота учета всех факторов, влияющих на конечные результаты;
  • достаточность мероприятий, компенсирующих отступления от требований промышленной безопасности;
  • обоснованность условий безопасной эксплуатации опасного производственного объекта;
  • учет современного опыта эксплуатации, капитального ремонта, консервации и ликвидации опасных производственных объектов в требованиях, установленных в обосновании безопасности;
  • полнота требований к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации или ликвидации опасного производственного объекта.

Особого внимания заслуживает вопрос о конкуренции законодательства РФ о техническом регулировании и законодательства в области промышленной безопасности.

Как выяснили выше, требования законодательства РФ о техническом регулировании имеют приоритетное значение перед требованиями промышленной безопасности.

В свою очередь, при реализации законодательства о техническом регулировании необходимо четко определить сферу регулируемых отношений. В связи с чем необходимо учитывать следующие моменты.

Во-первых, согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" "настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации".

По своему содержанию указанная правовая норма разбивается на две части. В первой части обозначается перечень отношений, на которые действие закона не распространяется. Во второй части правовой нормы после слов "за исключением" обозначается перечень отношений, которые федеральный закон регулирует.

Итак, по общему правилу Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики.

Вместе с тем, обозначенный Федеральный закон регулирует отношения в случаях разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Как видим, присутствует некоторая неопределенность в разграничении  отношений, регулируемых законодательством в области промышленной безопасности, и отношений, регулируемых законодательством о техническом регулировании. Указанное, в свою очередь, порождает неопределенность в разграничении требований промышленной безопасности от требований, установленных законодательством РФ о техническом регулировании.

Во-вторых, при реализации указанных выше требований также необходимо обратить внимание на то, что пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в новой редакции претерпел существенные изменения в июле 2011 года (определился новый круг отношений, на, которые действия закона не распространяются, в нашем случае - это отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики) а в последующем и в июле 2012 года (определился дополнительный круг отношений, на которые действия закона не распространяются -  регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии).

До вступления в силу Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании", а также Федерального закона от 28.07.2012 N 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", пункт 4 статьи 1 Федерального закона "О техническом регулировании" предусматривал более узкий перечень отношений, на которые действия этого закона не распространялись.

Принимая во внимание изложенное, при реализации действующего законодательства необходимо четко разделять следующие виды отношений:

-отношения, возникшие до вступления в силу Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании";

-отношения, возникшие после вступления в силу Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании".

В-третьих, при реализации законодательства в сфере технического регулирования необходимо руководствоваться требованиями пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которому "если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации".

В настоящее время в Российской Федерации действует ряд технических регламентов, которые можно разбить на две группы:

1)технические регламенты, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза.

На сегодняшний день в числе действующих технических регламентов Таможенного союза в рассматриваемой области можно выделить следующие:

- Технический регламент ТС "О безопасности машин и оборудования" (ТР ТС 010/2011) (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года N 823), вступил в силу с 15 февраля 2013 года;

2) технические регламенты, утвержденные постановлениями Правительства РФ и федеральными законами.

На сегодняшний день в число технических регламентов Российской Федерации, регулирующих рассматриваемую область отношений, относятся:

В свою очередь, Технические регламенты, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза действуют на основании Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года. Указанное международное соглашение имеет статус международного договора - было ратифицировано Федеральным законом от 27.06.2011 N 152-ФЗ и действует с 01.01.2012.

Согласно статье 5 Соглашения:

"1. Порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов Таможенного союза устанавливается Комиссией.

2. Порядок введения в действие принятого технического регламента Таможенного союза и при необходимости переходные положения определяются техническим регламентом Таможенного союза и (или) решением Комиссии о его принятии.

3. Со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях Сторон соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами Сторон, не применяются".

Согласно статье 13 Соглашения:

"Комиссия осуществляет с даты предоставления ей Сторонами соответствующих полномочий следующие функции:

утверждение единого перечня и порядка его ведения;

утверждение планов (программ) разработки технических регламентов Таможенного союза;

принятие, внесение изменений и отмена технических регламентов Таможенного союза;

установление порядка разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов Таможенного союза;

утверждение порядка разработки и утверждения перечней международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов, предусмотренных в пунктах 2 и 3 статьи 6 настоящего Соглашения;

утверждение типовых схем оценки (подтверждения) соответствия;

утверждение единых форм документов об оценке (подтверждении) соответствия (декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза, сертификата соответствия техническим регламентам Таможенного союза);

утверждение изображения единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза;

утверждение положения о едином знаке обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза и порядке его применения;

утверждение положения о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза".

На сегодняшний день можно выделить следующие действующие Технические регламенты Таможенного союза: Технический регламент ТС "О безопасности машин и оборудования" (ТР ТС 010/2011) (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года N 823, вступает в силу с 15 февраля 2013 года); Технический регламент ТС "О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах" (ТР ТС 012/2011) (утв.  решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года N 825, вступает в силу с 15 февраля 2013 года); Технический регламент ТС "О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе" (ТР ТС 016/2011) (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 года N 875, вступает в силу с 15 февраля 2013 года).

Среди Технических регламентов РФ можно выделить следующие: Технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления (утв. постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 года N 870); Технический регламент о безопасности зданий и сооружений (Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ); Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств (утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 года N 720);  Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ).

И, наконец, при реализации законодательства в области промышленной безопасности и законодательства о техническом регулировании необходимо руководствоваться требованиями статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Так, со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

  • защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
  • охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
  • предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
  • обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на период до вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, размещаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в информационной системе общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению структурных единиц (разделов, пунктов) этих актов и документов.

С 1 сентября 2011 года нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и не опубликованные в установленном порядке, могут применяться только на добровольной основе.

До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в целях, определенных пунктом 1 статьи 6 Федерального закона "О техническом регулировании", в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке с учетом определенных статьей 46 Федерального закона "О техническом регулировании" особенностей изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти - в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательная оценка соответствия, в том числе подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор), а также маркирование продукции знаком соответствия осуществляется в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании".

До дня вступления в силу технических регламентов в отношении отдельных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации Правительством Российской Федерации в отношении таких видов продукции и (или) процессов могут вводиться обязательные требования, содержащиеся в технических регламентах государств - участников таможенного союза или в документах Европейского союза. При введении таких требований Правительство Российской Федерации может устанавливать формы оценки соответствия таким требованиям и определять орган, уполномоченный осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением таких требований.

До дня вступления в силу указанных в пункте 6.2 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" требований национальным органом по стандартизации утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень используемых в государствах - участниках таможенного союза или в Европейском союзе для обеспечения соблюдения требований, указанных в пункте 6.2 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании", документов в области стандартизации, а также документов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения указанных требований и осуществления оценки соответствия. При опубликовании и размещении данного перечня документов указывается информация о наличии переводов стандартов или сводов правил.

Стандарты и своды правил, информация о наличии переводов которых указывается в данном перечне документов, могут применяться для целей оценки соответствия.

Указанные в пункте 1 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" обязательные требования к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты не приняты, действуют до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

Если в отношении продукции и связанных с требованиями к ней процессов введены требования, указанные в пункте 6.2 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании", заявитель вправе самостоятельно выбрать тот режим технического регулирования, в соответствии с которым будет осуществляться оценка соответствия требованиям, указанным в пункте 1 либо в пункте 6.2 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании".

При выборе режима технического регулирования требования к продукции и процессам, установленные в соответствии с другим режимом, для целей оценки соответствия не применяются.

В случае выбора режима технического регулирования, основанного на требованиях, указанных в пункте 6.2 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании", оценка соответствия осуществляется в соответствии с действующими правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти.

        

В комментируемую статью законодатель четырежды вносил изменения и дополнения.

Во-первых, была изменена редакция пункта 1 статьи 3 комментируемого Закона, введенная в действие с 21 октября 2011 года Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ.

В первоначальной редакции п.1 комментируемой статьи давал следующее определение требований промышленной безопасности  - это "условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность".

В последующем, Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ был конкретизирован перечень нормативных документов, в которых содержатся требования в области промышленной безопасности:

"требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности".

Во-вторых, дважды изменению подвергался пункт 2 статьи 3 комментируемого Закона.

В первоначальной редакции указанный пункт содержал следующие положения: "требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов".

Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ внесенными изменениями в пункт 2 статьи 3 комментируемого Закона, вступившими в силу с 11 января 2009 года, формулировка "охрана окружающей природной среды" была заменена на формулировку "охрана окружающей среды".

В последующем Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ формулировка "требованиям государственных стандартов" была заменена на формулировку "обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании".

В-третьих, Федеральным законом от 30.11.2011 N 347-ФЗ дополнительно был включен пункт 3, введенный в действие с 1 декабря 2011 года.

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013  N 22-ФЗстатья 3 комментируемого Закона была дополнена пунктом 4, вступившим в силу с 15 марта 2013 года.

Комментарий к статье 4. Правовое регулирование в области промышленной безопасности

1. В самом общем виде правовое регулирование представляет процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм.

Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования.

Если предметом правового регулирования является определенная сфера общественных отношений, то под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Как выяснили выше, предметом правового регулирования являются общественные отношения в области промышленной безопасности.

Методы правового регулирования закрепляются в нормативных правовых актах и подкрепляются соответствующими мерами юридического воздействия на участников таких отношений.

Метод правового регулирования исследуемого законодательства носит императивный характер. Это способ властного воздействия на участников общественных отношений. В таких общественных отношениях одной из сторон всегда выступает государственный орган или его должностное лицо, что предопределяет его властный характер.

Пункт 1 комментируемой статьи определяет особенности правового регулирования в области промышленной безопасности.

Во-первых, правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется исключительно федеральными правовыми актами.

Во-вторых, такое правовое регулирование осуществляется следующими нормативными правовыми и иными актами:

2. Пункт 2 статьи 4 комментируемого Закона практически воспроизводит положения части 4 статьи 15 Конституции РФ, определяющего приоритетное значение международных договоров РФ перед национальным законодательством.

3. Вышеизложенные требования позволяют систему законодательства РФ в области промышленной безопасности представить следующим образом, классифицировав нормативные правовые акты по юридической силе:

I. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.

II. Конституция РФ.

III. Федеральные конституционные законы.

IV. Федеральные законы, кодифицированные акты (кодексы).

V. Нормативные правовые акты Президента РФ.

VI. Нормативные правовые акты Правительства РФ.

VII. Нормативные правовые  и иные акты федеральных органов исполнительной власти.

Пункт 3 комментируемой статьи определяет, что федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

К сожалению, ни Федеральный закон от 21.07.97 "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ни иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ним, не раскрывают определения федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Вместе с тем, п.3 ст.4 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не только делает ссылку на Правительство РФ, определяющее порядок разработки и утверждения федеральных норм и правил, но и определяет перечень обязательных требований, который устанавливается федеральными нормами и правилами. К ним относятся:

  • обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе к работникам опасных производственных объектов;
  • обязательные требования к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе к порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
  • обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

В соответствии с п.4 ст.10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности положения п.4 ст.3 комментируемого Закона применяются в отношении требований промышленной безопасности, установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренными статьей 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании".

Так, согласно ст.49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ требования промышленной безопасности, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

При этом Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые, в том числе распространяются и на федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности.

Так, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовоых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, а также в соответствии с Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 N 88, федеральные органы исполнительной власти могут принимать:

Главным отличием нормативного правового акта от иных актов, в том числе нормативно-технических, является то, что нормативный правовой акт содержит в себе правовые нормы, т.е. правила поведения, направленные на создание, изменение и прекращение соответствующих правоотношений. Именно правовая норма, а соответственно и нормативный правовой акт может содержать в себе права, обязанности, запреты и ограничения.

В свою очередь, понятие правовой нормы и нормативного правового акта раскрывается в Постановлении Государственной Думы от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации":

  • правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение;
  • нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Правовой статус, порядок принятия и опубликования указанных актов различен.

Во-первых, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Кроме того, структурыне подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Во-вторых, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, устанавливают сложный и многоступенчатый порядок принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Так, в случаях и в порядке, предусмотренном вышеназванным Постановлением Правительства РФ, проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с соответствующими федеральными органми исполнительной власти; обсуждению на  согласительных совещаниях разногласия; проведению независимой антикоррупционной экспертизы; проведению правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ от 29.07.2011 N 633 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе в целях выявления в указанных актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В свою очередь, экспертиза проводится Министерством экономического развития Российской Федерации, в том числе на основании письменных обращений представителей предпринимательского сообщества (см. Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утв. приказом Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 N 634).

Следует отметить, что дополнительные требования к подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования к выполнению работ, оказанию услуг и осуществлению процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации устанавливаются Положением об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.05.2012 N 421.

Согласно п.2 указанного Положения федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности относятся к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, содержащим обязательные требования, в отношении которых определяются особенности их подготовки.

Подготовка проекта нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, устанавливающего обязательные требования (далее - проект акта), предусматривает следующие этапы:

  • уведомление о подготовке проекта акта, включая проведение публичного обсуждения;
  • разработка проекта акта и его рассмотрение, включая проведение публичного обсуждения и экспертную оценку;
  • направление проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Разработчик проекта нормативного правового акта при подготовке проекта акта должен исходить из необходимости обеспечения соответствия правового регулирования интересам национальной экономики, решаемым задачам или проблемам, необходимости соблюдения баланса государственных, муниципальных и частных интересов, не допускать создания избыточных административных и иных ограничений, запретов и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности (или условий, способствующих их введению), которые могут послужить препятствием для осуществления предпринимательской и иной деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей регулирования.

В то же время вышеуказанное Постановление Правительства РФ от 02.05.2012 N 421 "О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования" согласно п.4 Постановления Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской Экономической Комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" признается утратившим силу с 1 июля 2013 года.

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской Экономической Комиссии, вступающие в силу с 1 июля 2013 года.

Согласно п.7 Правил процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из следующих этапов:

а) размещение уведомления о подготовке проекта акта (далее - уведомление);

б) разработка проекта акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) и их публичное обсуждение;

в) подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение).

В-третьих, нормативные правовые акты, по общему правилу, должны быть:

  • зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ

и

  • официально опубликованы.

Таким образом, нормативные правовые акты должны пройти юридическую экспертизу.

Так, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения).

В свою очередь, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

  • гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ;
  • механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Направлению на государственную регистрацию подлежат:

  • нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 года;
  • нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 года;
  • нормативные акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 1995 года;
  • все нормативные акты Банка России, за исключениями, предусмотренными ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации", - с момента вступления в силу данного Федерального закона.

Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовоых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрции", которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, до представления их на государственную регистрацию, подлежат переподписанию (переутверждению).

В срок до 15 рабочих дней с даты получения акта, Министерство юстиции РФ принимает одно из следующих решений:

1) производит государственную регистрацию нормативного правового акта;

2) возвращает нормативный правовой акт, издавшему его федеральному органу исполнительной власти, с письменным указанием причин отказа по следующим основаниям:

Например, по заключению Минюста России от 17 августа 2000 года N 6884-ЭР постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 31 декабря 1999 г. N 98, утвердившее Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00, не нуждается в государственной регистрации.

В первых трех случаях соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен либо отменить указанные нормативные правовые акты, либо привести их в соответствие. И только в последнем случае акт, не нуждающийся в государственной регистрации, публикуется в установленном порядке.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции РФ об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дату). Один экзумпляр данного издания направляется в Министерство юстиции РФ.

Федеральные органы исполнительной власти должны направлять для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Факт публикации законодатель связывает с двумя моментами:

  •  втуплением в силу соответствующего документа;
  • с доведением его до всеобщего сведения.

Если нормативный правовой акт и акт, не нуждающийся в государственной регистрации, не были опубликованы, они:

  • не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу;
  • не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение в них предписаний;
  • на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Ростехнадзором утверждены:

1) приказ Ростехнадзора от 24.12.2009 N 1053 "О порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации".

Согласно п.9 указанного Порядка Ростехнадзор издает нормативные правовые акты в виде:

  • приказов;
  • правил;
  • инструкций;
  • положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается.

Нормативные правовые акты Ростехнадзора, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в газете Российская газета, Бюллетене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Вступают в силу по истечении 10 дней с момента их официального опубликования, если иной срок не обозначен в тексте этого нормативного правового акта.

2) приказ Ростехнадзора от 11.11.2010 N 1039 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации".

Акты Ростехнадзора, признанные Минюстом не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в ежемесячном массовом научно-производственном журнале широкого профиля "Безопасность труда в промышленности" и одновременно размещаются на официальном интернет-сайте Ростехнадзора.

Опубликование в указанном журнале является официальной публикацией.

Следует отметить, что большинство Правил по устройству и безопасной эксплуатации оборудования и иных технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, обладают статусом нормативного правового акта. Такие Правила, как правило, принимались и утверждались в 2003 году.

Вместе с тем принятие и утверждение некоторых из рассматриваемых Правил, приходились на другой период - конец 1998 - 1999 годов. Правила, принятые в указанный период обладают статусом нормативно-технического документа. К ним можно отнести такие правила как Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов ПБ 10-382-00, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.99 N 98, Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов-манипуляторов ПБ 10-257-98, утв. постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.98 N 79.

Однако считаем, что различие статуса рассматриваемых документов связано не с тем, что в одних случаях Правила содержат в себе правовые нормы, а в других случаях - нет (несмотря на то, что из буквы закона получается именно так), а с тем, что подобные документы разрабатывались в переходный для российского законодательства период, в период, когда проводилась систематизация нормативных правовых актов.

В силу требований Постановления Правительства РФ  от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", а также в соответствии с действующим на тот период законодательством в области промышленной безопасности, Госгортехнадзор России пересмотрел статус  и форму ранее действующих документов (к сожалению, не всех). Так, пунктом 2 Постановления от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", Правительство постановило федеральным органам исполнительной власти исключать случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке, а также привести в месячный срок свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим постановлением.

На основании вышеизложенных требований (правда по истечении нескольких лет) Госгортехнадзор России стал направлять на обязательную регистрацию документы, которые ранее либо не направлялись на регистрацию в Минюст России, либо признавались не нуждающимися в такой государственной регистрации.

Исходя из того, что Федеральный закон N 116-ФЗ не оперирует формулировкой "нормативные правовые акты", можно предположить, что "федеральные нормы и правила" включают в себя как нормативные правовые акты, так и акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации.

Действующее законодательство в области промышленной безопасности РФ  изобилует огромным количеством нормативных правовых и иных актов, разных по своему статусу, содержанию, наименованию и виду.

Несмотря на то, что  нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, как того требует п.2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009, в то же время существует некоторая неопределенность в наименовании актов и их правовом статусе.

Среди нормативных правовых и иных актов в области промышленной безопасности встречаются Правила безопасности (ПБ), Правила технической эксплуатации, Ведомственные руководящие документы (ВРД), Руководящие документы (РД), Временной порядок, Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, Руководство по безопасности и т.д.

Некоторые из них носят рекомендательный характер, не проходили государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Например, приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2012 года N 777 было утверждено Руководство по безопасности для нефтебаз и складов нефтепродуктов, которое носит рекомендательный характер и не является нормативным правовым актом. То же самое касается и приказа Ростехнадзора от 26 декабря 2012 года N 780, которым было утверждено Руководство по безопасности вертикальных цилиндрических стальных резервуаров для нефти и нефтепродуктов.

Несмотря на то, что Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов (ВРД 39-1.10-006-2000), а также Правила технической эксплуатации магистральных нефтепроводов (РД 153-39.4-056-00) не прошли государственную регистрацию в Минюсте РФ, при решении вопросов, чаще всего налогового характера, суды ссылаются как в целом на Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов и Правила технической эксплуатации магистральных нефтепроводов, так и на отдельные их пункты. В числе таких судебных решений можно отметить следующие: Постановление Девятого Арбитражного апелляционного суда от 10.02.2009 N 09-АП-120/2009; Постановление Девятого Арбитражного апелляционного суда от 18.02.2010 N 09-АП-143/2010-АК; Постановление Девятого Арбитражного апелляционного суда от 26.05.2009 N 09АП-7491/2009; Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 21.05.2008 NКА-А40/3937-08; Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа  от 24.12.2010 NКА-А40/16340-10 по делу N А40-160090/09-13-1315; Постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа  от 30.09.2009 N Ф09-7299/09-С3; Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.91.2009 N Ф04-4739/2008(19265-А81-26); Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22.10.2008 г. по делу N А28-1630/2008-43/29 и др. Вместе с тем следует отметить, что в указанных судебных решениях не поднимался вопрос о законности применения указанных выше Правил, содержащихся в них требований, запретов и ограничений, и соответствии их действующему законодательству РФ.

Исходя из того, что Федеральный закон N 116-ФЗ не раскрывает формулировку "федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности" можно предположить, что все вышеперечисленные нормативные правовые и нормативные технические акты: Правила безопасности (ПБ), Правила технической эксплуатации, Ведомственные руководящие документы (ВРД), Руководящие документы (РД), Временной порядок, Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, Руководство по безопасности относятся к категории федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

В то же время существует и другая позиция.

Рассмотрим сложившуюся ситуацию по подробнее.

Так, отдельными приказами Ростехнадзор утвердил ряд Федеральных норм и правил, регламентирующих различные сферы деятельности и прошедших государственную регистрацию в Минюсте РФ, например: приказ Ростехнадзора от 15.10.2012 N 584 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности" (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2012 N 26450); приказ Ростехнадзора от 14.02.2013 N 59 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкция по проведению учебных тревог и учений по плану ликвидации аварий" (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.04.2013 N 28028); приказ Ростехнадзора от 06.12.2012 N 704 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкция по контролю состава рудничного воздуха, определению газообильности и установлению категорий шахт по метану и/или диоксиду углерода" (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.02.2013 N 26936); приказ Ростехнадзора от 06.11.2012 N 627 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкции по электроснабжению, выбору и проверке электрических аппаратов, кабелей и устройств релейной защиты в участковых сетях угольных шахт напряжением до 1200 В" (зарегистрировано в Минюсте РФ 11.02.2013 N 26995) и др.

При этом действует ряд иных нормативных правовых актов Ростехнадзора, не содержащих в своем наименовании формулировку "федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности", в то же время принятые сравнительно недавно (после вступления в силу статьи 49 Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ, в соответствии с которой требования промышленной безопасности, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих федеральных норм и правил в области промышленной безопасности) в целях реализации Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". К таким нормативным правовым актам, например, можно отнести: приказ Ростехнадзора от 14.02.2012 N 97 "Об утверждении методики определения размера платы за оказание услуги по экспертизе промышленной безопасности" (зарегистрировано в Минюсте РФ 20.03.2012 N 23523); приказ Ростехнадзора от 23.12.2011 N 738 "Об утверждении Инструкции по предупреждению самовозгорания, тушению и разборке породных отвалов" (зарегистрировано в Минюсте РФ 13.04.2012 N 23828); приказ Ростехнадзора от 01.12.2011 N 681 "Об утверждении Инструкции по составлению планов ликвидации аварий на угольных шахтах" (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2011 N 22814); приказ Ростехнадзора от 01.12.2011 N 679 "Об утверждении Инструкции по дегазации угольных шахт" (зарегистрировано в Минюсте РФ 29.12.2011 N 22811); приказ Ростехнадзора от 19.08.2011 N 480 "Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.12.2011 N 22520) и др.

В то же время действует ряд документов, утвержденных Ростехнадзором, которые не прошли регистрацию в Минюсте РФ, не были официально опубликованы, но широко применяемых: приказ Ростехнадзора от 06.04.2012 N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"; распоряжение Ростехнадзора от 19.03.2013 N 31-рп "Об утверждении Временного порядка ведения государственного реестра опасных производственных объектов" и др.

При этом нельзя не забывать и об Административных регламентах Ростехнадзора по исполнению отдельных функций и полномочий и иных нормативных правовых актов Ростехнадзора, определяющих порядок реализации предоставленных законом полномочий, содержащих в себе общеобязательные требования (в том числе в области промышленной безопасности) - запреты, условия, обязанности, которые должны соблюдать и исполнять юридические лица и индивидуальные предприниматели при взаимодействии с государственными органами. К ним, например, можно отнести: приказ Ростехнадзора от 31.05.2012 N 319 "Об утверждении правил формирования и ведения надзорного дела в отношении опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, на которых установлен режим постоянного государственного надзора"  (зарегистрирован в Минюсте РФ 20.06.2012 N 24645); приказ Ростехнадзора от 16.04.2012 N 254 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения" (зарегистрирован в Минюсте РФ 30.05.2012 N 24397); приказ Ростехнадзора от 07.04.2011 N 168 "Об утверждении требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов" (зарегистрировано в Минюсте РФ 03.08.2011 N 21545) и др.

Так, определяя требования в области промышленной безопасности, Административные регламенты и иные нормативные правовые акты Ростехнадзора, определяющие порядок реализации предоставленных законом полномочий, в то же время не подпадают под определение "требования в области промышленной безопасности" и под определение "правовое регулирование в области промышленной безопасности", которые предполагают регулирование указанных вопросов помимо федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ только федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Учитывая вышеизложенное, правовое регулирование промышленной безопасности по своему содержанию значительно шире, не ограничивается федеральными нормами и правилами, если под таковыми понимать только приказы Ростехнадзора, в которых фигурировала бы соответствующая формулировка.

          

В комментируемую статью дважды вносили изменения.

Первое изменение, внесенное Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ,  коснулось пункта 1 статьи 4, определяющего содержание правового регулирования в области промышленной безопасности и сопряжено с изменениями, произошедшими в пункте 1 статьи 3 комментируемого Закона. Именно поэтому положения пункта 1 статьи 4 Закона практически воспроизводят положения пункта 1 статьи 3.  

Кроме того, Федеральным законом от 19.07.2011 248-ФЗстатья 4 комментируемого Закона дополняется пунктом 3.

В последующем Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗпункт 3 статьи 4 комментируемого Закона излагается в новой редакции. Так, в частности, дополнительно определяется, что федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают также обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Комментарий к статье 5. Федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности

1. Пункт 1 статьи 5 определяет ряд важных моментов.

Во-первых, он устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности определяются либо Президентом РФ, либо по его поручению Правительством РФ.

Во-вторых, законодатель возлагает на федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности осуществление как нормативно-правового регулирования, так и специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности.

В-третьих, законодатель определяет необходимость наличия у федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности подведомственных им территориальных органов.

Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Так, Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти":

1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;

2) установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов;

3) установлено, что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг;

4) установлено, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации; ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

5) установлено, что под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

6) установлено, что под функциями по контролю и надзору понимаются:

  • осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  • выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
  • регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;  установлено, что под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

7)установлено, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

8) установлено, что под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" утверждена следующая  структура федеральных органов исполнительной власти.

           

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.     

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

     

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Структура и система существующих федеральных органов исполнительной власти утверждаются Указом Президента РФ, а положения об этих органах утверждаются тем органом, который осуществляет руководство ими: Президентом РФ, Правительством РФ и др.

Исходя из представленной структуры федеральных органов исполнительной власти, мы видим, что она представлена тремя видами ведомств:

  • федеральными министерствами;
  • федеральными службами;
  • федеральными агентствами.

При этом федеральные службы и федеральные агентства могут быть как самостоятельными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых Президент РФ и Правительство РФ осуществляет напрямую, либо федеральные службы и федеральные агентства могут находиться в ведении федеральных министерств, которые осуществляют над ними контроль и координацию. При этом во всех случаях руководство деятельностью федеральных министерств осуществляет либо Президент РФ либо Правительство РФ.

Каждое ведомство выполняет строго определенные законодательством РФ функции и полномочия.

Обратимся к Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30.

Согласно Типовому регламенту  федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Согласно Типовому регламенту федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Согласно Типовому регламенту федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства.

Таким образом, по общему правилу, основной задачей федеральных министерств является реализация государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Основная задача федеральных служб - осуществление функций по контрою и надзору в установленной сфере деятельности.

Основная задача федеральных агентств -  осуществление функций по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Отметим при этом, что согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 N 636 структура федеральных органов исполнительной власти была поделена на три больших блока.

К первому блоку относятся следующие ведомства:

  • федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
  • федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
  • федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
  • федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные  этим федеральным министерствам.

Ко второму блоку относятся следующие ведомства:

  • федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;
  • федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

К третьему блоку относятся следующие ведомства:

  • федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;
  • федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

За время осуществления своей девятилетней деятельности Ростехнадзор также неоднократно претерпевал реформирование, в рамках которого можно выделить соответствующие этапы:

На сегодняшний день Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

  • уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии);
  • уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности);
  • органом государственного горного надзора;
  • органом федерального государственного энергетического надзора;
  • органом федерального государственного строительного надзора;
  • регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом РФ в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.

Согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:

1) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора;

2) функции по контролю и надзору:

-в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами;

  • в сфере промышленной безопасности;

-в сфере безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения);

-в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей);

  • в сфере безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);
  • в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов  промышленного назначения;

3) специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

В установленной сфере деятельности Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор:

  • за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;
  • за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);
  • за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
  • за выполнением международных обязательств РФ в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;
  • за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
  • за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике;
  • за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
  • за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ;
  • за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);
  • за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами;
  • за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым РФ заключила международный договор, предусматривающий ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции);
  • за соблюдением в пределах своей компетенции при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований эффективности, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
  • за соблюдением в пределах своей компетенции собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
  • за соблюдением юридическими лицами, в уставных капиталах которых доля (вклад) РФ, субъекта РФ, муниципального образования составляет более чем 50 процентов и (или) в отношении которых РФ, субъект РФ, муниципальное образование имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, государственными компаниями, государственными корпорациями, а также юридическими лицами, имущество которых либо более чем 50 процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежит государственным корпорациям, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
  • за проведением обязательного энергетического обследования в установленный срок;
  • за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности.

В рамках функции по контролю и надзору в области промышленной безопасности Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляются следующие полномочия:

1) контроль и надзор:

  • за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании  опасных веществ на опасных производственных объектах;
  • за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности;

2) лицензирование следующих видов деятельности в области промышленной безопасности:

  • лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности;
  • лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов;
  • лицензирование производства маркшейдерских работ;
  • лицензирование эксплуатации химически опасных производственных объектов;

3) выдача разрешений:

  • на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах;
  • на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами;

4) регистрация опасных производственных объектов и ведение государственного реестра таких объектов;

5) ведение реестра деклараций промышленной безопасности;

6) проведение проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;

7) осуществление иных полномочий в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ:

2. Пункт 2 статьи 5, определяя возможность возложения на иные федеральные органы исполнительной власти отдельных функций в области промышленной безопасности, устанавливает в отношении таких органов определенные обязанности. В связи с чем необходимо учитывать следующее.

Возможность возложения отдельных функций в области промышленной безопасности на иные федеральные органы исполнительной власти может быть предусмотрена следующими нормативными правовыми актами:

  • федеральными законами;
  • нормативными правовыми актами Президента РФ;
  • нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Указанными нормативными правовыми актами на такие федеральные органы исполнительной власти могут быть возложены:

-отдельные функции нормативно-правового регулирования;

-отдельные специальные разрешительные функции;

  • отдельные контрольные или надзорные функции.

При этом законодатель определяет следующие обязанности в отношении  федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отдельные функции в области промышленной безопасности:

-обязанность согласовывать принимаемые ими нормативные правовые акты с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности;

-обязанность координировать свою деятельность в области промышленной безопасности с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.  

Изменения и дополнения

В статью 5 комментируемого Закона дважды вносили изменения.

В первоначальной редакции в тексте статьи 5 содержалась формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности".

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ редакция указанной статьи, введенная в действие с 1 января 2005 года, была изменена.

Так, формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку иного содержания -  "федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В последующем Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ текст пункта 2 статьи 5 был изложен в новой редакции. Из пункта 2 комментируемой статьи была исключена формулировка "нормативные технические документы".     


Глава II. Основы промышленной безопасности

Комментарий к статье 6. Деятельность в области промышленной безопасности

 

               

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет следующие виды деятельности в области промышленной безопасности:

I. Деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов:

  • проектирование опасных производственных объектов;
  • строительство опасных производственных объектов;
  • эксплуатация опасных производственных объектов;
  • реконструкция опасных производственных объектов;
  • капитальный ремонт опасных производственных объектов;
  • техническое перевооружение опасных производственных объектов;
  • консервация опасных производственных объектов;
  • ликвидация опасных производственных объектов.

II. Деятельность в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте:

  • изготовление технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
  • монтаж технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
  • наладка технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
  • обслуживание технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;
  • ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.

III. Проведение экспертизы промышленной безопасности

IV. Подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.

Классификация видов деятельности в области промышленной безопасности имеет принципиальное значение при определении субъектов, на которых возлагается обязанность по соблюдению соответствующих требований.  

Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ не определяет субъектов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Вместе с тем статья 9 закона устанавливает  требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, которые распространяются на организации, эксплуатирующие опасный производственный объект. Раскрывает категорию "эксплуатирующая организация" пункт 15 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. Приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606. Так, организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, признается организация (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель без образования юридического лица) вне зависимости от ее организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая эксплуатацию опасных производственных объектов на правах собственности или аренды или ином законном праве, определяющем ее юридическую ответственность.

Следовательно, лицами, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, являются:

  • организация (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) - собственник опасного производственного объекта;
  • организация (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) - арендатор опасного производственного объекта;
  • организация (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель), осуществляющая эксплуатацию опасного производственного объекта на ином законном праве.

Кроме того, определенные требования Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. Приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606, устанавливает в отношении следующих категорий лиц:

  • организации (юридического лица или индивидуального предпринимателя), которая ввела в эксплуатацию опасный производственный объект;
  • организации - арендодателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя) - организации, которая сдала зарегистрированный опасный производственный объект в аренду.

От субъектов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов необходимо отличать субъектов деятельности в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте. Если с первой категорией субъектов законодатель связывает факт принадлежности к опасным производственным объектам (на праве собственности, аренды или на ином законном основании), то со второй категорией субъектов законодатель связывает факт осуществления в отношении технического устройства определенных действий (изготовления, монтажа, наладки, обслуживания и ремонта). Это обусловлено тем, что опасные производственные объекты (предприятия или его цех, участки, площадки, а также иные производственные объекты) подлежат регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.

Однако, если субъектов, на которых распространяются требования в области промышленной безопасности в части эксплуатации опасных производственных объектов, действующее законодательство определяет достаточно четко, то при определении субъектов, на которых распространяются требования в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых (эксплуатируемых) на опасных производственных объектах, возникают определенные сложности.

Для начала раскроем понятие "технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте". Согласно Федеральному закону от 21.07.97 N 116-ФЗ это машины, технологическое оборудование, системы машин и (или) оборудования, агрегаты, аппаратура, механизмы, применяемые при эксплуатации опасного производственного объекта.

К сожалению, в нормативных правовых и иных актах РФ не раскрывается категория "лиц, осуществляющих эксплуатацию технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах", отсутствует также конкретный перечень таких субъектов. Действующее законодательство по-разному определяет лиц, на которых распространяются  требования в сфере промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах.

Так, Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.99 N 98, ограничиваются общей формулировкой, определяя в п.1.1 то, что обозначенные Правила "обязательны для всех организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также для индивидуальных предпринимателей". Однако далее в п.1.2 Правила определяют, что они "устанавливают требования к проектированию, устройству, изготовлению, реконструкции, ремонту, монтажу, установке и эксплуатации грузоподъемных кранов, их узлов и механизмов, приборов безопасности, а также грузозахватных органов, грузозахватных приспособлений и тары". Соответственно, настоящие Правила распространяются только на тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют соответствующие виды деятельности.

Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.98 N 1540, в п.1 определяют, что они "обязательны для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими проектирование, изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт указанных устройств или эксплуатацию опасных производственных объектов".

Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах, утв. Приказом Ростехнадзора от 29.02.2008 N 112, устанавливает, что заявителем является организация (юридическое лицо), вне зависимости от ее организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая разработку, изготовление, поставку или эксплуатацию (применение) заявляемых технических устройств.

Исходя из классификации деятельности в области промышленной безопасности, приведенной в ст.6 ФЗ N 116-ФЗ, можно представить соответствующую классификацию субъектов по каждому виду деятельности в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а именно: субъекты, осуществляющие изготовление технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; субъекты, осуществляющие монтаж технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; субъекты, осуществляющие наладку технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; субъекты, осуществляющие обслуживание технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; субъекты, осуществляющие ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.

Подпадают ли данные субъекты, осуществляющие обозначенные виды деятельности, под категорию "лиц, осуществляющих эксплуатацию технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте"? Для этого необходимо раскрыть содержание определения "эксплуатация".

Термин "эксплуатация" раскрывают многие технические акты. Среди них - ГОСТ 25866-83. Эксплуатация техники. Термины и определения, ПБ 10-382-00 Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.99 N 98, Указание Госгортехнадзора России от 27.02.2004 N У-6 "Об обеспечении терминологического единства нормативной и правовой базы в области промышленной безопасности", дают одинаковое определение понятия "эксплуатации".

Согласно Указанию Госгортехнадзора России от 27.02.2004 N У-6 "Об обеспечении терминологического единства нормативной и правовой базы в области промышленной безопасности", "Эксплуатация - стадия жизненного цикла изделия (например, грузоподъемной машины до ее списания, крана, очистного механизированного комплекса), на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Эксплуатация изделия включает в себя в общем случае использование по назначению (работу), транспортирование (транспортировку), хранение (монтаж, демонтаж), техническое обслуживание и ремонт. Для специальных видов техники номенклатура видов ремонтов, входящих в эксплуатацию, устанавливается в отраслевой нормативно-технической документации. Для специальных видов техники некоторые виды ремонта могут не входить в состав эксплуатации. Отличительной особенностью эксплуатации является использование или ожидание использования изделия по назначению. /ГОСТ 25866, ПБ 10-382, РД 05-620, РД 10-112/".

В соответствии с ГОСТ 25866-83. Эксплуатация техники. Термины и определения - "Эксплуатация - стадия жизненного цикла изделия, на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Примечание. Эксплуатация изделия включает в себя в общем случае использование по назначению, транспортирование, хранение, техническое обслуживание и ремонт". В приложении к ГОСТу 25866-83. Эксплуатация техники Термины и определения представлены пояснения к некоторым терминам, в частности к термину "эксплуатация" - "под жизненным циклом изделия понимают совокупность разработки, изготовления, обращения, эксплуатации и утилизации изделия от начала исследования возможности его создания до окончания применения. Отличительной особенностью эксплуатации является использование или ожидание использования изделия по назначению".

В соответствии с п.8.6 Приложения 2 Правил устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 31.12.99 N 98, под эксплуатацией грузоподъемных кранов следует понимать стадию жизненного цикла крана, на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Эксплуатация в этом случае включает в себя в общем случае использование по назначению (работу), транспортирование, монтаж, хранение, техническое обслуживание и ремонт грузоподъемных кранов.

Следовательно, разные нормативные акты дают разное определение понятия "эксплуатация". Когда речь идет об общем термине "эксплуатация", который охватывает всю деятельность в области промышленной безопасности, представляется его расширенное содержание, когда речь идет об эксплуатации конкретного технического устройства, - соответственно конкретизируется и термин "эксплуатация" конкретного технического устройства. Тем самым для отдельных видов технических устройств в некоторых случаях применяется свой термин "эксплуатация".

Таким образом, в зависимости от того, какие виды деятельности включает в себя эксплуатация конкретного технического устройства, определение которой изложено в соответствующем нормативном или ином акте РФ, соответственно такие субъекты, осуществляющие эти виды деятельности, подпадают под определение "лица, осуществляющего эксплуатацию определенного технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте".

Аналогичны ли понятия "эксплуатация" и "применение"? В связи с чем возникает необходимость в различии следующих определений - "лица, осуществляющего эксплуатацию технического устройства", "лица, применяющего техническое устройство". Предполагается, что второе понятие шире первого, включающее помимо эксплуатации также проектирование, изготовление (см. п.1 Правил применения технических устройств на опасных производственных объектах, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.98 г. N 1540). В таком разграничении необходимость возникает тогда, когда в отношении лиц, применяющих технические устройства устанавливаются дополнительные требования.

От лиц, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов и лиц, эксплуатирующих технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, следует отличать владельцев технических устройств. Последние, в свою очередь, могут одновременно являться и первыми и вторыми, либо только первыми, либо только вторыми.

"Владельцами кранов", согласно Приложению 2 Правил  являются предприятия, объединения, ассоциации или другие организации и индивидуальные предприниматели, у которых в собственности или на правах аренды находится кран. Таким образом, статус владельцев кранов подтверждается соответствующими правоудостоверяющими документами на грузоподъемный кран.

Таким образом, эксплуатировать, т.е. использовать грузоподъемные краны по назначению, осуществлять транспортирование, монтаж, хранение, техническое обслуживание и ремонт грузоподъемных кранов могут не только владельцы кранов, которые являются таковыми согласно договору купли-продажи (собственники) или договору аренды (арендаторы), но и иные лица (причем не только юридические, но и физические), привлекаемые владельцами кранов по соответствующим договорам например, для обслуживания или ремонта (например, по договору подряда). В связи с этим следует обратить внимание на то, что Правила устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов в качестве самостоятельных субъектов выделяют также "специализированные организации" и "производителей работ". Однако последние  могут быть и лицами, эксплуатирующими опасные производственные объекты, и лицами, применяющими технические устройства на опасных производственных объектах либо лицами, эксплуатирующими технические устройства на опасных производственных объектах, и владельцами крана. Так, в соответствии с п.8.9 Приложения 2 Правил устройства и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов "специализированная организация по кранам - это организация, имеющая лицензию Госгортехнадзора России (на основе заключения головной организации - в части проектно-конструкторских работ) на проведение в полном объеме или частично проектно-конструкторских работ по созданию, ремонту, реконструкции кранов, в том числе приборов безопасности; изготовление, монтаж, наладку, ремонт, реконструкцию кранов, в том числе приборов безопасности, эксплуатацию кранов; обследование кранов с истекшим сроком службы", "производитель работ - организация, занимающаяся производством строительно-монтажных, погрузочно-разгрузочных и других видов работ с применением кранов". Исходя из представленных определений понятие "производитель работ" более узкое, под которым следует понимать лицо, осуществляющее только использование крана по назначению (работу), остальные виды действий как по эксплуатации, так и по иному применению крана данным понятием не охватываются.

Вышеизложенное позволяет к субъектам деятельности в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, отнести:

К субъектам деятельности в части проведения экспертизы промышленной безопасности относятся:

  • организации, имеющие лицензию на проведение экспертизы промышленной безопасности;
  • организации, предполагающие эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующего его;
  • субъекты деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов;
  • субъекты деятельности в области промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах.

К субъектам деятельности в области промышленной безопасности в части подготовки и переподготовки работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях относятся:

  • организации, занимающиеся подготовкой специалистов;
  • организации, занимающиеся профессиональным обучением рабочих;
  • специалисты организаций, осуществляющих деятельность по строительству, эксплуатации, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, транспортированию опасных веществ, а также по изготовлению, монтажу, наладке, ремонту, техническому освидетельствованию, реконструкции и эксплуатации технических устройств (машин и оборудования), применяемых на опасных производственных объектах; разрабатывающих проектную, конструкторскую и иную документацию, связанную с эксплуатацией опасного производственного  объекта; осуществляющих экспертизу безопасности; осуществляющих предаттестационную подготовку и профессиональное обучение по вопросам безопасности; осуществляющих строительный контроль;
  • рабочие основных профессий организаций (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности этих организаций), осуществляющих строительство, эксплуатацию, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; объекта электроэнергетики; объекта, на котором эксплуатируются электрические, тепловые установки и сети, гидротехнические сооружения; объекта по использованию атомной энергии (далее - объект), изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт технических устройств (машин и оборудования), применяемых на объектах, транспортирование опасных веществ.

Таким образом, субъектный состав деятельности в области промышленной безопасности весьма многообразен. От статуса конкретного субъекта зависит круг возлагаемых на него прав, обязанностей, исполнение которых подлежит проверке.

В соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 21.11.2011 N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" Ростехнадзор осуществляет лицензирование следующих видов деятельности:

Следует отметить, что Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ был изменен пункт 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", редакция которого вступает в силу с 1 июля 2013 года.

Так, с 1 июля 2013 года лицензированию подлежит деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

В соответствии с п.5 ст.10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ предоставленные до 1 июля 2013 года лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов и лицензии на эксплуатацию химически опасных производственных объектов сохраняют свое действие после дня вступления в силу Федерального закона N 22-ФЗ и предоставляют их лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанным в таких лицензиях. К таким лицензиям применяются положения законодательства РФ, регулирующие лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает следующие обязательные требования к соискателю лицензии для принятия решения о предоставлении лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов:

  • наличие документов, подтверждающих ввод опасных производственных объектов в эксплуатацию

или

  • наличие положительных заключений экспертизы промышленной безопасности на технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, здания и сооружения на опасных производственных объектах;

а также в случаях, предусмотренных ст.14 Федерального закона N 116-ФЗ:

  • наличие деклараций промышленной безопасности.

Указанные документы лицензирующий орган должен запрашивать самостоятельно в уполномоченных органах, в распоряжении которых они находятся.

При этом законодатель устанавливает запрет на требования указанных документов от соискателя лицензии, если они находятся в распоряжении иных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Положения пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона в редакции Федерального закона от 1 июля 2011 года N 169-ФЗ не применялись до 1 июля 2012 г. в отношении документов и информации, используемых в рамках государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ или территориальными государственными внебюджетными фондами, и муниципальных услуг, и в отношении документов и информации, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Изменения и дополнения

В комментируемую статью четырежды вносили изменения.

В первоначальной редакции текст статьи 6 Закона определял:

  • виды деятельности в области промышленной безопасности, подлежащей лицензированию (пункт 1);
  • определял перечень дополнительных документов, прилагаемых к заявлению о выдаче соответствующей лицензии (пункт 2);
  • устанавливал требование о том, что в лицензиях на эксплуатацию опасного производственного объекта делается запись об обязательном наличии у заявителя на момент начала эксплуатации и на протяжении всего периода эксплуатации опасного производственного объекта договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта (пункт 3).

В последующем статья 6 в редакции, введенной в действие с 15 января 2003 года Федеральным законом от 10.01.2003 N 15-ФЗ, была существенным образом обновлена. Структурно она состояла из двух пунктов.

В первом пункте законодатель определял виды деятельности в области промышленной безопасности, а также содержал бланкетную норму, определяющую, что отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежали лицензированию.

Во втором пункте комментируемой статьи законодатель устанавливал обязательные условия для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуатацию:

  • представление акта приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию,

или

  • представление положительного заключения экспертизы промышленной безопасности;

а также

  • представление декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В последующем Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ в статью 6  комментируемого Закона были внесены следующие изменения.

Во-первых, пункт 1 статьи 6 Закона был дополнен новым видом деятельности в области промышленной безопасности - капитальным ремонтом опасного производственного объекта.

Во-вторых, а пункте 2 статьи 6 требование о представлении акта приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию было заменено на требование о представлении разрешения на ввод опасного производственного объекта в эксплуатацию.

Федеральным законом от 01.07.2011 N 169-ФЗпункт 2 статьи 6 Закона был представлен в новой редакции. Указанная редакция пункта 2 статьи 6 действует на сегодняшний день.

И, наконец, Федеральным законом от 18.07.2011 года из пункта 1 комментируемой статьи, редакция которого была введена в действие с 22 июля 2011 года, была исключена такая деятельность в области промышленной безопасности, как расширение опасного производственного объекта.

Комментарий к статье 7. Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте

                 

1. Законодательство РФ о техническом регулировании устанавливает:

  • обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте;
  • формы оценки их соответствия таким обязательным требованиям.

На сегодняшний день действуют Правила применения технических устройств на опасных производственных объектах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 25.12.98 N 1540.

Так, в соответствии с п.3 Правил различные виды (типы) технических устройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания.

Согласно п.9 Правил Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, в течение всего срока их использования подлежат техническому обслуживанию. Объем и сроки проведения профилактических работ для поддержания технического устройства в исправном состоянии определяются в технической документации на данное устройство.

Организацию и контроль за проведением работ по техническому обслуживанию указанных устройств осуществляет организация, эксплуатирующая опасный производственный объект.

В технической документации на техническое устройство, в том числе иностранного производства, предназначенное для применения на опасном производственном объекте, организация-изготовитель (поставщик) указывает условия и требования безопасной эксплуатации, методику проведения контрольных испытаний (проверок) этого устройства и его основных узлов, ресурс и срок эксплуатации, порядок технического обслуживания, ремонта и диагностирования.

Требования к техническим устройствам, применяемых на опасных производственных объектах устанавливаются также Постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.10.2002 N 61-А "Об утверждении Общих правил промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Так, технические устройства в течение всего срока их использования подлежат техническому обслуживанию. Объем и сроки проведения профилактических работ для поддержания технического устройства в исправном состоянии определяются в технической документации на данное устройство. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, организует работы по техническому обслуживанию указанных устройств и контролирует их проведение, а также обеспечивает регистрацию конкретных видов (типов) технических устройств в органах Госгортехнадзора России.

При ремонте и наладке технических устройств на опасных производственных объектах обеспечивается ведение этих работ на основе требований соответствующих регламентов, а также соблюдение установленных процедур планирования, проверки качества и учета ремонтных и наладочных работ.

По достижении срока эксплуатации, установленного в технической документации, дальнейшая эксплуатация технического устройства не допускается без проведения работ по продлению срока безопасной эксплуатации.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30.06.2009 N 195 утвержден Порядок продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах.

В соответствии с указанным Порядком по достижении срока эксплуатации, установленного в технических регламентах, нормативной, проектной и эксплуатационной документации, стандартах, правилах безопасности, дальнейшая эксплуатация технического устройства, оборудования и сооружения без продления срока безопасной эксплуатации не допускается.

Если в документации отсутствует назначенный срок эксплуатации диагностируемых технических устройств, оборудования и сооружений, то принимается срок эксплуатации аналогичного технического устройства, оборудования и сооружения.

В случае отсутствия сведений о нормативных сроках эксплуатации расчетные сроки эксплуатации устанавливаются после соответствующих расчетных обоснований по согласованной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) методике с учетом результатов анализа проектной документации и условий эксплуатации технического устройства, оборудования и сооружения.

В зависимости от технического состояния и с учетом требований нормативных документов продление эксплуатации технического устройства, оборудования и сооружения осуществляется на срок до прогнозируемого наступления предельного состояния (остаточный ресурс) или на определенный период (поэтапное продление срока эксплуатации) в пределах остаточного ресурса.

Разрешается проведение работ по техническому диагностированию как работающих (эксплуатируемых) технических устройств, оборудования и сооружений, так и находящихся в резерве, на хранении или консервации, с последующим проведением отдельных видов контроля после приведения их в рабочее состояние. При этом в программу работ по продлению срока безопасной эксплуатации могут быть внесены изменения.

Работы по определению возможности продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений проводятся по заявке организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты по достижении нормативного (расчетного) срока эксплуатации технического устройства, оборудования и сооружения или по предписанию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля и надзора в области промышленной безопасности, предъявляемому в установленном порядке.

Работы по продлению срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений рекомендуется планировать и проводить таким образом, чтобы соответствующее решение было принято до окончания нормативного (расчетного) срока эксплуатации.

Если по результатам технического диагностирования установлено, что техническое устройство, оборудование, сооружений находится в состоянии, опасном для дальнейшей эксплуатации, экспертная организация направляет информацию об этом в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля и надзора в области промышленной безопасности России, который осуществил регистрацию опасного производственного объекта, на котором применяется техническое устройство, оборудование, сооружение.

Решение о продолжении эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений в пределах продленных сроков эксплуатации, их замене, ремонте или снижении рабочих параметров принимается руководителем эксплуатирующей организации. Решение не должно противоречить выводам экспертизы промышленной безопасности, содержащимся в заключении.

2. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает формы оценки соответствия таких технических устройств обязательным требованиям.

По общему правилу, формы оценки соответствия технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, обязательным требованиям устанавливаются техническими регламентами.

Экспертизе промышленной безопасности такие технические устройства в процессе эксплуатации подлежат в случае, если соответствующими техническими регламентами не установлена иная форма оценки соответствия.

Кроме того, если иная форма оценки соответствия не установлена техническими регламентами, применение технических устройств на опасных производственных объектах осуществляется при условии получения разрешения, выдаваемого федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности, за выдачу которого уплачивается государственная пошлина.

Приказом Ростехнадзора от 29.02.2008 N 112 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче Разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах.

Исполнение государственной функции по выдаче Разрешений осуществляется центральным аппаратом Ростехнадзора и территориальными органами Ростехнадзора.

Виды (типы) технических устройств, разрешение на применение которых выдает центральный аппарат Ростехнадзора, приведены в разделе 1 приложения N 2 к Административному регламенту.

Виды (типы) технических устройств, разрешение на применение которых выдают территориальные органы Ростехнадзора, приведены в разделе 2 приложения N 2 к Административному регламенту.

Согласно п.7 Административного регламента разрешение может выдаваться на единичное техническое устройство, партию либо на тип (вид) технических устройств. Допускается выдавать одно Разрешение на типоразмерный ряд технических устройств одного назначения при условии соблюдения единого конструкторского подхода, используемых материалов и технологий. Допускается выдача Разрешений на комплектное техническое устройство, в котором все компоненты выполняют взаимосвязанные технологические функции, при условии подтверждения соответствия всех компонентов требованиям промышленной безопасности.

Срок действия Разрешения устанавливается:

  • 5 лет на конкретный тип (вид) технического устройства;
  • в соответствии с установленным сроком эксплуатации (ресурсом) на единичное техническое устройство или партию.

При внесении изменений в технические условия, конструкцию или технологические процессы получение Разрешения осуществляется в общем порядке.

В случае изменения наименования организации или юридического адреса заявитель Разрешения в пятнадцатидневный срок подает в центральный аппарат (территориальный орган) Ростехнадзора заявление о переоформлении Разрешения. В заявлении указываются новые сведения о заявителе и данные документа, подтверждающего факт внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц. К заявлению прикладывается заверенная выписка из Единого государственного реестра юридических лиц.

До применения на опасных производственных объектах технические устройства должны пройти приемочные испытания по решению центрального аппарата Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора.

Изменения и дополнения

В комментируемую статью пять раз вносили изменения.

В первоначальной редакции статья 7 структурно состояла из 5 пунктов и устанавливала требования об обязательной сертификации технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.  

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ по тексту статьи 7 формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности".

Федеральным законом от 30.12.2008 N 313-ФЗ текст комментируемой статьи был значительно обновлен.

Во-первых, законодатель предусмотрел альтернативу, устанавливая требования по сертификации или декларирования технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.

Во-вторых, законодатель пересмотрел орган, осуществляющий такую сертификацию. Если в первоначальной редакции им являлся федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный  в области промышленной безопасности, то  в редакции Федерального закона от 30.12.2008 N 313-ФЗ - орган по сертификации, аккредитованный в порядке, установленном законодательством о техническом регулировании. Соответственно внесенным изменениям, утратил силу пункт 3 статьи 7, определявший, что правила проведения сертификации устанавливались федеральным органом исполнительной власти в области стандартизации, метрологии и сертификации совместно с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Федеральным законом от 27.12.2009 N 374-ФЗ в статью 7 комментируемого Закона дополнительно был введен пункт 6, устанавливающий требование в части получения у федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности разрешения на применение технических устройств на опасных производственных объектах и уплаты за выдачу такого разрешения государственной пошлины.

В последующем, пункты 1, 5 и 6 в редакции Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ претерпели существенные изменения.

Законодатель отказался от сертификации и декларирования технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, закрепив бланкетную норму к законодательству РФ о техническом регулировании, устанавливающему обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте и формы оценки их соответствия таким обязательным требованиям. Соответственно внесенным изменениям были признаны утратившими силу пункты 2 и 4 комментируемой статьи.

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ редакция статьи 7 комментируемого Закона, вступающая в силу с 1 января 2014 года, была пересмотрена.

Так, структура статьи 7 будет состоять из трех действующих пунктов.

Пункт 1 статьи 7 воспроизводит положения указанного пункта в редакции Федерального закона от 19.07.2011 N 248-ФЗ.

Пункт 2 статьи 7, во-первых, определяет приоритет установления форм оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству техническим регламентом перед экспертизой промышленной безопасности, во-вторых, определяет периоды времени и основания, когда такие технические устройства подлежат экспертизе промышленной безопасности.

Итак, если техническим регламентом не установлена иная форма оценки, то техническое устройство подлежит экспертизе промышленной безопасности:

  • до начала применения на опасном производственном объекте;
  • по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных  его производителем;
  • при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает 20 лет;
  • после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство.

Пункт 3 статьи 7 определяет возможность применения технических устройств на опасном производственном объекте без проведения экспертизы промышленной безопасности при одновременном соблюдении следующих условий:

  • такая возможность должна быть предусмотрена федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности;
  • указанными федеральными нормами и правилами должна быть предусмотрена  возможность, порядок и сроки опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте без проведения экспертизы промышленной безопасности;
  • должны соблюдаться параметры технологического процесса, отклонения от которых могут привести к аварии на опасном производственном объекте.

Таким образом, форма оценки технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте будет устанавливаться:

  • соответствующим техническим регламентом;
  • статьей 7 комментируемого Закона - посредством проведения экспертизы промышленной безопасности;
  • федеральными нормами и правилами - посредством опытного применения технического устройства на опасном производственном объекте без проведения экспертизы промышленной безопасности.

Кроме того, с 1 января 2014 года утратит силу подпункт 114 п.1 ст.333.33 Налогового кодекса РФ, определяющего размер государственной пошлины за выдачу разрешения на применение технических устройств на опасных производственных объектах.

Комментарий к статье 8. Требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта

           Пункт 1 комментируемой статьи определяет 4 вида деятельности, которые должны осуществляться на основании документации, разработанной в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" с учетом законодательства о градостроительной деятельности:

  • техническое перевооружение опасного производственного объекта;
  • капитальный ремонт опасного производственного объекта;
  • консервация опасного производственного объекта;
  • ликвидация опасного производственного объекта.

В соответствии с требованиями статьи 8 комментируемого Закона экспертизе промышленной безопасности подлежит:

  • документация на консервацию опасного производственного объекта;
  • документация на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если такая документация не входит в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе);
  • изменения, вносимые в документацию на консервацию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если такая документация не входит в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе).

Экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности подлежит:

  • документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если оно осуществляется одновременно с его реконструкцией и его документация входит в состав проектной документации такого объекта);
  • изменения, вносимые в проектную документацию на строительство опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в проектную документацию на реконструкцию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если такая документация входит в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе).

В соответствии с требованиями комментируемой статьи 8 не допускается:

  • техническое перевооружение опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности (если документация на техническое перевооружение не входит в состав проектной документации, подлежащей государственной экспертизе);
  • техническое перевооружение опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы проектной документации (если документация на техническое перевооружение входит в состав проектной документации, подлежащей государственной экспертизе);
  • консервация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности;
  • ликвидация опасного производственного объекта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности;
  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства;
  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его реконструкции;
  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его капитального ремонта;
  • отклонения от документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на капитальный ремонт опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на консервацию опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на ликвидацию опасного производственного объекта.

Пункт 3 статьи 8 закрепляет за организациями, разработавшими соответствующую документацию, авторский надзор, осуществляемый в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Заключением соответствующего органа государственного строительного надзора устанавливается:

  • соответствие построенных опасных производственных объектов требованиям технических регламентов и проектной документации;
  • соответствие реконструированных опасных производственных объектов требованиям технических регламентов и проектной документации.

В порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, проводится ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта.

При вводе опасного производственного объекта проверяется:

  • готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта;
  • готовность организации к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии;
  • наличие у организации договора обязательного страхования гражданской ответственности.

На сегодняшний день сложилась некоторая неопределенность в вопросе капитального ремонта опасного производственного объекта, а также ввода в эксплуатацию опасного производственного объекта после его капитального ремонта.

В соответствии со ст.8 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" капитальный ремонт опасного производственного объекта осуществляется на основании документации, разработанной в порядке, установленном настоящим Федеральным законом,  с учетом законодательства о градостроительной деятельности.

При этом Закон не содержат ни требования о проведении экспертизы промышленной безопасности документации на капитальный ремонт, ни запрета на осуществление капитального ремонта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, ни требования о проведении экспертизы промышленной безопасности изменений, вносимых в документацию на капитальный ремонт опасного производственного объекта.

Согласно требованиям статьи 48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с ч.12.2 ст.48 Градостроительного кодекса РФ. Указанные требования определяют, что в случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства осуществляется подготовка отдельных разделов проектной документации на основании задания застройщика или технического заказчика в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Согласно ч.13 ст.48 Градостроительного кодекса РФ состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, состав и требования к содержанию разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Во исполнение указанной нормы было принято Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

В соответствии с ч.15 ст.48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком.

В случаях, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.

Согласно ч.1 ст.49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ.

В частности, часть 3 ст.49 Градостроительного кодекса РФ определяет, что экспертиза проектной документации не проводится в отношении разделов проектной документации, подготовленных для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования.

В то же время законодатель предоставляет застройщику или техническому заказчику право выбора и направления проектной документации на государственную или негосударственную экспертизу.

Так, в соответствии с п.3.3 ст.49 Градостроительного кодекса РФ застройщик или технический заказчик может направить по собственной инициативе проектную документацию объектов капитального строительства, указанных в частях 2 и 3 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу.

Кроме того, при решении вопроса о необходимости направления проектной документации на капитальный ремонт на обязательную государственную экспертизу необходимо принимать во внимание требования ч.3.4 ст.49 Градостроительного кодекса РФ:

"Проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5_1 статьи 6 настоящего Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.

Таким образом, законодатель предусматривает не только случаи, когда проектная документация на капитальный ремонт должна проходить обязательную государственную экспертизу, но также право застройщика или технического заказчика направлять такую документацию на негосударственную экспертизу.

Кроме того, законодатель определяет дополнительные требования для лиц, осуществляющих виды работ по подготовке проектной документации, в том числе на капитальный ремонт, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства - обязательное наличие свидетельства о допуске к таким видам работ, выданного саморегулируемой организацией. Перечень указанных видов работ установлен Постановлением Правительства РФ от 24.11.2005 N 689.

И Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", и Градостроительный кодекс РФ устанавливают, что отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его капитального ремонта, а также от документации на капитальный ремонт опасного производственного объекта в процессе его технического перевооружения, консервации и ликвидации не допускаются. Согласно ч.7 ст.52 Градостроительного кодекса РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Кроме того, Градостроительный кодекс РФ устанавливает ряд требований и обязанностей при осуществлении капитального ремонта.

Так, в частности, согласно ч.6 ст.52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Согласно п.4 ст.8 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта проводится в порядке, установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности. При этом проверяется готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта.

Изменения и дополнения

В статью 8 комментируемого Закона шесть раз вносили изменения.

В первоначальной редакции статья 8 состояла из четырех пунктов и определяла следующие обязанности.

Во-первых, законодатель определял обязанность в наличии положительного заключения экспертизы промышленной безопасности (как обязательного условия принятия соответствующего решения)  следующей проектной документации:

  • на строительство опасного производственного объекта;
  • на расширение опасного производственного объекта;
  • на реконструкцию опасного производственного объекта;
  • на техническое перевооружение опасного производственного объекта;
  • на консервацию опасного производственного объекта;
  • на ликвидацию опасного производственного объекта.

Во-вторых, законодатель содержал запрет на отклонение от вышеперечисленной проектной документации.

В-третьих, законодатель закреплял обязанность в проведении экспертизы промышленной безопасности и согласования изменений, вносимых в вышеперечисленную проектную документацию.

Кроме того, законодатель определял авторский надзор за организациями, разработавшими соответствующую проектную документацию и порядок приемки в эксплуатацию опасного производственного объекта.

Сама же статья называлась "Требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию опасного производственного объекта".

Позже Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ по тексту статьи 8 комментируемого Закона формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

Далее наименование статьи 8 комментируемого Закона в редакции, введенной в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ, было изменено на следующее наименование - "Требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта".

Указанным Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ также были пересмотрены виды деятельности, одним из обязательных условий принятия решения о начале осуществления которых требовалось наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности на соответствующую проектную документацию. К таким видам деятельности относились:

  • расширение опасного производственного объекта;
  • техническое перевооружение опасного производственного объекта;
  • консервация опасного производственного объекта;
  • ликвидация опасного производственного объекта.

Экспертизе промышленной безопасности и соответствующему согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности  подлежали также изменения, вносимые в проектную документацию вышеназванной деятельности.

Как видим, внесенными изменениями не требовалась экспертиза промышленной безопасности проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта.

В то же время законодатель устанавливал запрет на отклонение от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, определяя, что изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт опасных производственных объектов подлежали государственной экспертизе.

Согласно внесенным Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ изменениям в статью 8 комментируемого Закона, авторский надзор помимо ранее установленных видов деятельности осуществлялся также и на капитальный ремонт опасного производственного объекта.

Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ был дополнительно введен пункт 3.1 статьи 8 Закона, определявший, что "соответствие построенных, реконструированных, отремонтированных опасных производственных объектов проектной документации, требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов устанавливается заключением уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти или уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности".

И, наконец, Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ формулировка "приемка в эксплуатацию опасного производственного объекта" была заменена на "ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта". При этом проверялась готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии.

Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ изменения коснулись абз.2 п.4 ст.8 комментируемого Закона, в соответствии с которыми при вводе в эксплуатацию опасного производственного объекта помимо вышеперечисленных условий проверялось также наличие у организации договора обязательного страхования гражданской ответственности.

В последующем в статью 8 комментируемого Закона были внесены изменения Федеральным законом от 18.07.2011 N 243-ФЗ.

Во-первых, корректировке подверглось наименование статьи, из которой было исключено выражение "расширение". Кроме того, соответствующими изменениями статьей 8 Закона не регламентируется такая деятельность в области промышленной безопасности как  расширение опасного производственного объекта.  

Во-вторых, в новой редакции был представлен пункт 1 комментируемой статьи 8.

В этом пункте определялись 4 вида деятельности: техническое перевооружение, капитальный ремонт, консервация и ликвидация опасного производственного объекта, которые должны были осуществляться на основании документации, разработанной в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", с учетом законодательства о градостроительной деятельности.

При этом документация на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта подлежала обязательной экспертизе промышленной безопасности, без положительного заключения которой соответствующие виды деятельности не допускались.

Документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в зависимости от того, осуществлялось ли оно с реконструкцией или нет, подлежала либо государственной экспертизе (в случае, если оно осуществлялось одновременно с его реконструкцией), либо экспертизе промышленной безопасности (в случае если такая документация не входила в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе).

В редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 243-ФЗ из пункт 3.1 статьи 8 комментируемого Закона был исключен ремонт опасных производственных объектов, соответствие которого должно было устанавливаться заключением органа государственного строительного надзора.

Позже, Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ редакция п.2 статьи 8 претерпела изменения.

Внесенными изменениями не допускались:

  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства;
  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его реконструкции;
  • отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его капитального ремонта;
  • отклонения от документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на капитальный ремонт опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на консервацию опасного производственного объекта;
  • отклонения от документации на ликвидацию опасного производственного объекта.

При этом экспертизе промышленной безопасности подлежали:

  • изменения, вносимые  в документацию на капитальный ремонт опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на консервацию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если такая документация не входила в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе).

Экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности подлежали:

  • изменения, вносимые в проектную документацию на строительство опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые на реконструкцию опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в документацию на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если такая документация входит в состав проектной документации объекта, подлежащей государственной экспертизе).

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ редакция комментируемой статьи, вступившая в силу с 15 марта 2013 года, претерпела следующие изменения.

Во-первых, внесенные изменения, в отличие от предыдущей редакции статьи 8, не содержат ни требования о проведении экспертизы промышленной безопасности документации на капитальный ремонт, ни запрета на осуществление капитального ремонта без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, ни требования о проведении экспертизы промышленной безопасности изменений, вносимых в документацию на капитальный ремонт опасного производственного объекта.

Во-вторых, пункт 3.1 комментируемой статьи предстал в новой редакции. Теперь, заключением соответствующего органа государственного строительного надзора устанавливается соответствие построенных и реконструированных опасных производственных объектов требованиям технических регламентов и проектной документации. В прежней редакции заключением устанавливалось соответствие указанных объектов требованиям строительных норм, правил, стандартов и других нормативных документов.    


Комментарий к статье 9. Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта

       

По своей структуре статья 9 комментируемого Закона состоит из двух пунктов.

В первом пункте определяется перечень обязанностей, возлагаемых на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты.

Во втором пункте определяется перечень обязанностей, возлагаемых на работников опасного производственного объекта.

Изменения и дополнения

В указанную статью 8 раз вносили изменения и дополнения.

В первоначальной редакции пункт 1 статьи 9 определял обязанность организаций, эксплуатирующих опасный производственный объект, иметь лицензию на эксплуатацию опасного производственного объекта.

В последующем Федеральным законом от 10.01.2003 N 15-ФЗ указанная обязанность была заменена на обязанность "иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ по тексту статьи 9 комментируемого Закона формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В первоначальной редакции пункт 1 статьи 9 комментируемого Закона устанавливал обязанность организаций, эксплуатирующих опасный производственный объект, приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность.

Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ указанное положение было изменено. Так, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект обязана приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность.

Федеральным законом от 27.12.2009 N 374-ФЗ в статью 9 комментируемого Закона дополнительно был введен абзац, определяющий уплату государственной пошлины за выдачу работнику организации, осуществляющей эксплуатацию опасных производственных объектов, аттестата в области промышленной безопасности.

Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ абз.15 п.1 ст.9 Закона был дополнен положением следующего содержания. Так, помимо распоряжений и предписаний федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана выполнять также указания соответствующих органов.

Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ в п.1 ст.9 комментируемого Закона был введен дополнительный абзац, введенный в действие с 1 января 2012 года, предусматривающий обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности.

Ряд изменений в статью 9 комментируемого Закона были внесены Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ.

Так, в связи с изменениями содержания понятий "требования в области промышленной безопасности", "правовое регулирование в области промышленной безопасности", были изменены абз.2 п.1 и абз.7 п.1 ст.9 комментируемого Закона, в соответствии с которыми организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в  соответствии с ними нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, а также обязана иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте.

Аналогичные изменения коснулись абз.2 п.2. ст.9, определяющего обязанность работников опасного производственного объекта соблюдать положения нормативных правовых актов, устанавливающих требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте.

Федеральный закон от 04.03.2013 года N 22-ФЗ внес изменения в статью 9 комментируемого Закона, вступающие в силу в разные периоды.

Так, с 15 марта 2013 года вступили в силу следующие обязанности, возлагаемые на организации, эксплуатирующие опасный производственный объект:

  • соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных п.4 ст.3 комментируемого Закона);
  • обеспечивать безопасность опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте в соответствии с п.3 ст.7 комментируемого Закона.

Ранее абз.10 п.1 ст.9 комментируемого Закона содержал требование о необходимости обеспечения проведения экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проведения диагностики, испытания, освидетельствования сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте. Внесенными изменениями Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ, вступившими в силу с 15 марта 2013 года, указанные положения в части установления обязанности о необходимости обеспечения проведения экспертизы промышленной безопасности были изменены. Помимо зданий, установленные требования  распространяются также на сооружения и технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте.

Кроме того, Федеральным законом от 04.03.2013 года обязанность по разработке декларации промышленной безопасности была дополнена формулировкой следующего содержания "в случаях, установленных статьей 14 настоящего Федерального закона".

С 1 июля 2013 года вступает в силу положение, определяющее обязанность организаций, эксплуатирующих опасный производственный объект, уведомлять федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальный орган о начале осуществления конкретного вида деятельности в соответствии с законодательством РФ о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.    

С 1 января 2014 года вступает в силу требование о создании организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, системы управления промышленной безопасностью и обеспечения ее функционирования в случаях, установленных статьей 11 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 10. Требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте

Согласно ст.9 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

В соответствии со ст.10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

Порядок организации и разработки планов локализации и ликвидации аварий в зависимости от категории опасных производственных объектов и сферы промышленной деятельности регламентируется следующими нормативными актами:

Например, в соответствии с п.1.8. Рекомендаций по разработке планов локализации и ликвидации аварий на взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектах, утв. приказом Ростехнадзора от 26.12.2012 N 781, ПЛА согласовывается с руководителями всех специализированных служб, задействованных в соответствии с оперативной частью ПЛА в работах по локализации и ликвидации. ПЛА вводится в действие приказом по организации (п.1.9. Рекомендаций).

Согласно п.1.10 Рекомендаций ПЛА пересматривается и переутверждается не реже чем один раз в пять лет, а также после аварии по результатам технического расследования причин аварии. В случае изменений в производственных технологиях, аппаратурном оформлении, метрологическом обеспечении и в автоматизированной системе управления технологическими процессами не позднее одного месяца в ПЛА вносятся соответствующие изменения.

Общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на территории Российской Федерации, а также права, обязанности и ответственность спасателей, определяет Федеральный закон от 22.08.95 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".

В соответствии с п.2 ст.7 Федерального закона N 151-ФЗ профессиональные аварийно-спасательные службы создаются:

  • в федеральных органах исполнительной власти - решениями Правительства Российской Федерации по представлениям соответствующих министерств, ведомств и организаций Российской Федерации, согласованным с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
  • в субъектах Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности, при осуществлении которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, - руководством организаций по согласованию с органами управления при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
  • в органах местного самоуправления - по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Состав и структуру аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства Российской Федерации.

Статья 9 указанного Федерального закона определяет комплектование аварийно-спасательных служб.

Так, в профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования на должности спасателей, в образовательные учреждения по подготовке спасателей для обучения принимаются граждане, имеющие среднее (полное) общее образование, признанные при медицинском освидетельствовании годными к работе спасателями и соответствующие установленным требованиям к уровню их профессиональной и физической подготовки, а также требованиям, предъявляемым к их морально-психологическим качествам.

К непосредственному исполнению обязанностей спасателей в профессиональных аварийно-спасательных службах, профессиональных аварийно-спасательных формированиях допускаются граждане, достигшие возраста 18 лет, имеющие среднее (полное) общее образование, прошедшие обучение по программе подготовки спасателей и аттестованные в установленном порядке на проведение аварийно-спасательных работ.

При приеме граждан в профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования на должности спасателей с ними заключается трудовой договор (контракт), в котором закрепляются особенности и режим работы спасателей; порядок и условия оплаты труда, социальные гарантии и льготы спасателям; обязательство неукоснительного выполнения спасателями возложенных на них обязанностей и распоряжений руководителей указанных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований на дежурстве и при проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат обязательной регистрации. Регистрацию аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований установленным порядком осуществляют федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии со своими полномочиями.

Согласно ст.12 Федерального закона все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В свою очередь, порядок проведения аттестации аварийно-спасательных служб определяет Положение о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утв. постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 года N 1091.

В соответствии с п.11 указанного Положения вновь созданная аварийно-спасательная служба (формирование) допускается к первичной аттестации после укомплектования личным составом и оснащения аварийно-спасательными средствами в соответствии с требованиями, установленными пунктом 12 настоящего Положения.

Согласно п.12 Положения обязательными требованиями, предъявляемыми при аттестации аварийно-спасательной службы (формирования), являются:

а) наличие учредительных документов аварийно-спасательной службы (формирования) (устава (положения), приказа или иного документа о создании аварийно-спасательной службы (формирования);

б) соответствие аварийно-спасательной службы (формирования) организационно-штатной структуре, утвержденной ее (его) учредителями или организацией, создавшей аварийно-спасательную службу (формирование);

в) укомплектованность личным составом, не менее 75 процентов которого составляют спасатели, аттестованные на право ведения тех видов аварийно-спасательных работ, на выполнение которых аттестуется аварийно-спасательная служба (формирование);

г) оснащенность в соответствии с нормами обеспечения, утверждаемыми учредителями аварийно-спасательной службы (формирования), аварийно-спасательными средствами, обеспечивающими выполнение заявленных видов аварийно-спасательных работ и принадлежащими этой службе (этому формированию) на праве собственности или ином законном основании на срок не менее срока действия аттестации;

д) наличие условий (в соответствии с нормами, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций), обеспечивающих размещение аварийно-спасательных средств и проведение мероприятий по профессиональной подготовке спасателей к выполнению заявленных видов аварийно-спасательных работ в соответствии с технологией их ведения, а для профессиональной аварийно-спасательной службы (формирования), кроме этого, условий, обеспечивающих несение дежурства спасателями этой службы (этого формирования);

е) постоянная готовность к оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации.

В соответствии с п.14 Положения для проведения первичной аттестации аварийно-спасательной службы (формирования) в аттестационную комиссию представляется заявление об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ, подписанное руководителем организации, создавшей аварийно-спасательную службу (формирование), или руководителем аварийно-спасательной службы (формирования), если она (оно) является юридическим лицом, в котором указываются полное и (при наличии) сокращенное наименования аварийно-спасательной службы (формирования), организационно-правовая форма юридического лица и место нахождения юридического лица (в случае, если аварийно-спасательная служба (формирование) является юридическим лицом), место дислокации, телефон руководителя и оперативного дежурного. К заявлению прилагаются:

а) перечень видов аварийно-спасательных работ, на ведение которых аттестуется аварийно-спасательная служба (формирование), исходя из возложенных на нее задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

б) копии учредительных документов (устава (положения) аварийно-спасательной службы (формирования), приказа или иного документа о создании нештатного или общественного аварийно-спасательного формирования и положения о нем);

в) карта (карты) зоны ответственности аварийно-спасательной службы (формирования);

г) копия документа, устанавливающего численность аварийно-спасательной службы (формирования);

д) справка об укомплектованности личным составом;

е) копии документов о профессиональной подготовке, образовании и (или) квалификации спасателей и других работников аварийно-спасательной службы (формирования) с учетом заявленных видов аварийно-спасательных работ;

ж) справка, содержащая сведения об аттестованных спасателях, с указанием реквизитов соответствующих аттестационных комиссий;

з) табель и ведомость оснащения оперативным автотранспортом и аварийно-спасательными средствами, необходимыми для проведения заявленных видов аварийно-спасательных работ, документы по учету их технического состояния, а также документы, подтверждающие их принадлежность к аварийно-спасательной службе (формированию) на праве собственности или ином законном основании на срок не менее срока действия аттестации;

и) справка, содержащая сведения о наличии зданий (строений) и помещений, в которых дислоцируется аварийно-спасательная служба (формирование), наличии условий для проведения мероприятий по профессиональной подготовке спасателей, а также об учениях и тренировках, проведенных аварийно-спасательной службой (формированием), в предаттестационный период (начиная со дня создания аварийно-спасательной службы (формирования).

Аварийно-спасательной службе (формированию), ее (его) структурным подразделениям, созданным на базе представительств и филиалов организации, в отношении которых аттестационной комиссией принято положительное решение об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ, выдается свидетельство об аттестации на право ведения аварийно-спасательных работ (свидетельство об аттестации).

Согласно п.2 Временных методических рекомендаций по организации работы постоянно действующих аттестационных комиссий по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утв. Межведомственной аттестационной комиссией 5 июня 2012 года Протокол N 2, к аварийно-спасательным работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций. Перечень аварийно-спасательных работ может быть дополнен решением Правительства Российской Федерации.

Кроме того, указанными Временными методическими рекомендациями утверждена форма паспорта поисково-спасательного (аварийно-спасательного) формирования.

Изменения и дополнения

Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ в статью 10 комментируемого Закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2014 года.

В новой редакции статья будет структурно состоять из двух пунктов.

В первом пункте, который практически воспроизводит первоначальную редакцию статьи 10 комментируемого Закона, определены обязанности организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, возлагаемые на нее в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии.

В новой редакции указанные положения были дополнены новым требованием - обязанностью создавать на опасных производственных объектах I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы, вспомогательные горноспасательные команды в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Отметим, что указанная обязанность будет распространяться только на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы.

При этом порядок создания вспомогательных горноспасательных команд будет определяться специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, статья 10 дополняется принципиально новым пунктом 2, устанавливающим следующие требования:

  • во-первых, планирование мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах I, II и III классов опасности, предусмотренных пунктами 1, 4, 5 и 6 приложения 1 к настоящему Федеральному закону будет осуществляться посредством разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на таких опасных производственных объектах;
  • во-вторых, порядок разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах и требования к содержанию этих планов будет устанавливаться Правительством РФ.

Следует отметить, что на сайте Ростехнадзора размещен проект Постановления Правительства РФ "О планах мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах".

На основании требований Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"проект Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах представляет перечень опасных производственных объектов, для которых разрабатываются планы мероприятий.

Итак, согласно пункту 3 проекта положения планы мероприятий разрабатываются для опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, на которых:

  • получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, указанные в пункте 1 приложения 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
  • получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;
  • ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых;
  • осуществляется хранение или переработка растительного сырья, в процессе которых образуются взрывоопасные пылевоздушные смеси, способные самовозгораться, возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления, а также объекты хранения и переработки растительного сырья, обладающие признаками опасности.  

Так, в проекте Положения определены следующие  сроки действия планов мероприятий:

  • для шахт угольных и опасных производственных объектов, на которых ведутся горные работы в подземных условиях, - 6 месяцев;
  • для опасных производственных объектов, на которых ведутся открытые горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, - 1 год;
  • для иных опасных производственных объектов I класса опасности - 2 года;
  • для иных опасных производственных объектов II класса опасности - 3 года;
  • для иных опасных производственных объектов III класса опасности - 5 лет.

Кроме того, проектом Положения определены сроки, когда планы мероприятий пересматриваются:

А) не менее чем за 15 календарных дней до истечения срока действия предыдущего плана мероприятий;

Б) не позднее 1 месяца после:

  • реконструкции, технического перевооружения опасных производственных объектов, изменений в технологии производства, метрологическом обеспечении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, изменениями систем управления технологическими процессами;
  • ввода новых или закрытия отработанных участков горных выработок, изменения схем вентиляции на них, изменения путей выхода работников при аварии;
  • аварии на опасном производственном объекте;

В) по предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориального органа в случае выявления несоответствия сведений, содержащихся в плане мероприятий, сведениям, полученным в ходе осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, или в случае выявления новых факторов риска по результатам технического расследования причин аварий на иных аналогичных опасных производственных объектах.

В пункте 9 проекта Положения определяются требования об обязательном согласовании планов мероприятий руководителями профессиональных аварийно-спасательных служб или профессиональных аварийно-спасательных формирований, с которыми заключен договор на обслуживание опасных производственных объектов.

Комментарий к статье 11. Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности

                 

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет обязанность организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты, организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

В свою очередь, Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.03.99 N 263.

Каждая эксплуатирующая организация на основании настоящих Правил разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта.

Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.

Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.

Ответственность за организацию и осуществление производственного контроля несут руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которых возложены такие обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Производственный контроль в эксплуатирующей организации осуществляют назначенный решением руководителя организации работник или служба производственного контроля.

Функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, рекомендуется возлагать:

  • на одного из заместителей руководителя эксплуатирующей организации - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет менее 150 человек;
  • на специально назначенного работника - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет от 150 до 500 человек;
  • на руководителя службы производственного контроля - если численность занятых на опасных производственных объектах работников составляет более 500 человек.

Правила устанавливают определенные требования к работникам, ответственным за осуществление производственного контроля, его права и обязанности.

Так, работник, ответственный за осуществление производственного контроля, должен иметь:

  • высшее техническое образование, соответствующее профилю производственного объекта;
  • стаж работы не менее 3 лет на соответствующей работе на опасном производственном объекте отрасли;
  • удостоверение, подтверждающее прохождение аттестации по промышленной безопасности.

Обязанности и права работника, ответственного за осуществление производственного контроля, определяются в положении о производственном контроле, утверждаемом руководителем эксплуатирующей организации, а также в должностной инструкции и заключаемом с этим работником договоре (контракте).

Работник, ответственный за осуществление производственного контроля, обязан:

а) обеспечивать проведение контроля за соблюдением работниками опасных производственных объектов требований промышленной безопасности;

б) разрабатывать план работы по осуществлению производственного контроля в подразделениях эксплуатирующей организации;

в) проводить комплексные и целевые проверки состояния промышленной безопасности, выявлять опасные факторы на рабочих местах;

г) ежегодно разрабатывать план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на основании результатов проверки состояния промышленной безопасности и аттестации рабочих мест;

д) организовывать разработку планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий;

е) организовывать работу по подготовке проведения экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов;

ж) участвовать в техническом расследовании причин аварий, инцидентов и несчастных случаев;

з) проводить анализ причин возникновения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и осуществлять хранение документации по их учету;

и) организовывать подготовку и аттестацию работников в области промышленной безопасности;

к) участвовать во внедрении новых технологий и нового оборудования;

л) доводить до сведения работников опасных производственных объектов информацию об изменении требований промышленной безопасности, устанавливаемых нормативными правовыми актами, обеспечивать работников указанными документами;

м) вносить руководителю организации предложения:

о проведении мероприятий по обеспечению промышленной безопасности;

об устранении нарушений требований промышленной безопасности;

о приостановлении работ, осуществляемых на опасном производственном объекте с нарушением требований промышленной безопасности, создающих угрозу жизни и здоровью работников, или работ, которые могут привести к аварии или нанести ущерб окружающей природной среде;

об отстранении от работы на опасном производственном объекте лиц, не имеющих соответствующей квалификации, не прошедших своевременно подготовку и аттестацию по промышленной безопасности;

о привлечении к ответственности лиц, нарушивших требования промышленной безопасности;

н) проводить другие мероприятия по обеспечению требований промышленной безопасности.

Работник, ответственный за осуществление производственного контроля, обеспечивает контроль за:

а) выполнением условий лицензий на виды деятельности в области промышленной безопасности;

б) строительством или реконструкцией опасных производственных объектов, а также за ремонтом технических устройств, используемых на опасных производственных объектах, в части соблюдения требований промышленной безопасности;

в) устранением причин возникновения аварий, инцидентов и несчастных случаев;

г) своевременным проведением соответствующими службами необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений;

д) наличием сертификатов соответствия требованиям промышленной безопасности на применяемые технические устройства;

е) выполнением предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, а также соответствующих федеральных органов исполнительной власти по вопросам промышленной безопасности.

Работник, ответственный за осуществление производственного контроля, имеет право:

а) осуществлять свободный доступ на опасные производственные объекты в любое время суток;

б) знакомиться с документами, необходимыми для оценки состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации;

в) участвовать в разработке и пересмотре деклараций промышленной безопасности;

г) участвовать в деятельности комиссии по расследованию причин аварий, инцидентов и несчастных случаев на опасных производственных объектах;

д) вносить руководителю организации предложения о поощрении работников, принимавших участие в разработке и реализации мер по повышению промышленной безопасности.

Эксплуатирующие организации представляют информацию об организации производственного контроля в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В информации об организации производственного контроля должны содержаться следующие сведения:

а) план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий год;

б) организация системы управления промышленной безопасностью;

в) фамилия работника, ответственного за осуществление производственного контроля, его должность, образование, стаж работы по специальности, дата последней аттестации по промышленной безопасности;

г) количество опасных производственных объектов с описанием основных потенциальных источников опасности и возможных последствий аварий;

д) выполнение плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, результаты проверок, устранение нарушений, выполнение предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

е) план мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий;

ж) копии договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

з) состояние оборудования, применяемого на опасном производственном объекте и подлежащего обязательной сертификации;

и) освидетельствование и контрольные испытания опасных производственных объектов;

к) план проведения контрольно-профилактических проверок на следующий год;

л) оценка готовности работников эксплуатирующей организации к действиям во время аварии;

м) описание аварий и несчастных случаев, происшедших на опасном производственном объекте, анализ причин их возникновения и принятые меры;

н) подготовка и аттестация руководителей, специалистов и других работников, занятых на опасных производственных объектах, в области промышленной безопасности.

2. Пункт 2 статьи 11 Закона определяет:

  •  срок предоставления сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности - ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года;
  • форму представления таких сведений - письменно либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью;
  • принимающий соответствующие сведения орган - федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности.

К сожалению, на сегодняшний день отсутствует утвержденная форма представления сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.

Кроме того, на сегодняшний день законодательство РФ в области промышленной безопасности не определяет императивную (обязательную) форму плана работы по осуществлению производственного контроля, несмотря на то, что обязанность по разработке такого плана закрепляется в ряде нормативных правовых актов. Поэтому план работ по осуществлению производственного контроля на опасных производственных объектах разрабатывается в произвольной форме.

Изменения и дополнения

В комментируемую статью дважды вносили изменения.

Федеральным законом от 22.08.2004 года формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В последующем Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ редакция статьи 11 комментируемого Закона была существенным образом изменена. При этом законодатель предусмотрел разные сроки вступления в силу произошедших изменений.

Так, с 15 марта 2013 года был введен в действие обновленный пункт 2 статьи 11 Закона.

Если ранее пункт 2 статьи 11 Закона содержал требование о представлении в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований в области промышленной безопасности и о работниках, уполномоченных на его осуществление, то обновленный пункт 2 комментируемой статьи кроме того определяет срок представления сведений об организации  производственного контроля за соблюдением требований в области промышленной безопасности - ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года.

С 1 января 2014 года изменяется наименование статьи 11 и вводятся в действие дополнительные пункты 3-5 статьи 11 Закона, определяющие общие требования к системе управления промышленной безопасностью.

Если на сегодняшний день статья называется "Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности", то с 1 января 2014 года будет называться "Требования к организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и управления промышленной безопасностью".

Новые требования, вступающие в силу с 1 января 2014 года,  определяют обязанность организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты I и II класса опасности создавать систему управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование (пункт 1); цели обеспечения системы управления промышленной безопасностью; требования к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью.

На сайте Ростехнадзора размещен проект Постановления Правительства РФ "О системах управления промышленной безопасностью", которым планируется утвердить Требования к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью.

Согласно проекту Требований документация системы управления промышленной безопасностью должна включать:

  • заявление о политике эксплуатирующей организации в области промышленной безопасности;
  • положение о системе управления промышленной безопасностью;
  • положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах эксплуатирующей организации либо типовое положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах эксплуатирующих организаций, включенных в общую систему управления промышленной безопасностью;
  • планы мероприятий по снижению риска аварий на опасных производственных объектах;
  • иные документы, обеспечивающие функционирование системы управления промышленной безопасностью.

В проекте Требований определен перечень сведений, который должно содержать Положение о системе управления промышленной безопасностью.

В проекте Требований в составе системы управления промышленной безопасностью разрабатывать следующие планы мероприятий по снижению риска аварий на опасных производственных объектах:

  • программы по снижению риска аварий на опасных производственных объектах на срок от 3 до 5 лет;
  • планы работ в области промышленной безопасности на календарный год;
  • оперативные планы работ, предусматривающие реализацию мероприятий по итогам технического расследования причин аварий и инцидентов, предписаний, выданных органами федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, а также устранение нарушений требований промышленной безопасности и установленного режима технологического процесса, выявленных в ходе осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности.


Комментарий к статье 12. Техническое расследование причин аварии

В статье 12 комментируемого Закона определяется ряд обязанностей, возлагаемый на организации, эксплуатирующую опасный производственный объект, на котором произошла авария:

  • проводить техническое расследование ее причин по каждому факту возникновения аварии (п.1 ст.12);
  • представлять комиссии по техническому расследованию причин аварии всю информацию, необходимую для осуществления своих полномочий (п.5 ст.12);
  • направлять материалы технического расследования причин аварии в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальный орган, членам комиссии по техническому расследованию причин аварии; а также в иные заинтересованные органы (п.7 ст.12).

Кроме того, п.5 статьи 12 закрепляет обязанность по представлению всей информации, необходимой комиссии по техническому расследованию причин аварии, за работниками организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Ряд обязанностей, возлагаемых на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект, и на ее работников, определяются Порядком проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. приказом Ростехнадзора от 19.08.2011 N 480.

Так, согласно п.6 Порядка организация (ее руководитель или лицо, его замещающее), эксплуатирующая объект, на котором произошла авария, инцидент или случай утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, проводит следующие мероприятия:

1) передает оперативное сообщение об аварии, инциденте, оформленное по рекомендуемому образцу согласно приложению N 1 к настоящему Порядку, в:

территориальный орган Службы, осуществляющий надзор за объектом, либо в территориальный орган Службы, на территории деятельности которого произошла авария, инцидент (при временной регистрации передвижных технических устройств (кранов, подъемников (вышек), передвижных котельных, цистерн, вагонов, локомотивов, автомобилей и т.п.);

вышестоящий орган или организацию (при наличии таковых);

орган местного самоуправления;

государственную инспекцию труда по субъекту Российской Федерации;

профсоюзную организацию;

страховую компанию, с которой заключен договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии, инцидента на опасном объекте;

соответствующий орган прокуратуры;

2) передает оперативное сообщение о случае утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, оформленное по рекомендуемому образцу согласно приложению N 1 к настоящему Порядку, в течение 24 часов с момента установления (выявления) факта утраты на поднадзорных Службе объектах в:

территориальный орган Службы, осуществляющий надзор за объектом;

администрацию города (района);

территориальный орган Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации;

соответствующий орган прокуратуры;

3) при несчастном случае (тяжелом, групповом, а также со смертельным исходом), происшедшем в результате аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на поднадзорном Службе объекте, сообщение включает в себя оперативное сообщение (информацию) об аварии, инциденте, случае утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, оформленное по рекомендуемому образцу согласно приложению N 1 к настоящему Порядку, а также оперативное сообщение (информацию) о несчастном случае (тяжелом, групповом, со смертельным исходом), происшедшем в результате аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, оформленное по рекомендуемому образцу согласно  приложению N 2 к настоящему Порядку.

Передача оперативного сообщения о происшедшей аварии, инциденте, случае утраты взрывчатых материалов промышленного назначения осуществляется по факсу, электронной почтой или иным способом, обеспечивающим своевременное информирование о происшедшем;

4) принимает меры по защите жизни и здоровья работников, окружающей среды, а также собственности организации и третьих лиц от воздействия негативных последствий аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения;

5) принимает меры по сохранению обстановки на месте аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения до начала расследования их причин, за исключением случаев, когда необходимо вести работы по ликвидации последствий аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения и сохранению жизни и здоровья людей.

В случае невозможности сохранения обстановки на месте аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения обеспечивается ее документирование (в том числе фотографирование, видео- и аудиозапись);

6) осуществляет мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварии, инцидента, утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объекте;

7) принимает участие в техническом расследовании причин аварии, инцидента, случая утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, принимает меры по устранению и профилактике причин, способствовавших возникновению аварии, инцидента, утрате взрывчатых материалов промышленного назначения.

В соответствии с п.7 Порядка руководитель (или лицо, его замещающее) организации, эксплуатирующей поднадзорный Службе объект, несет ответственность за невыполнение мероприятий, изложенных в пункте 6 настоящего Порядка, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 12 комментируемого Закона определяет состав специальной комиссии по расследованию причин аварии, перечень членов которой является обязательным:

  • представитель федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориального органа, возглавляющий специальную комиссию по расследованию причин аварии;
  • представители субъекта РФ и (или) органа местного самоуправления, на территории которых располагается опасный производственный объект;
  • представители организации, эксплуатирующей опасный производственный объект;
  • представители страховщика, с которым организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, заключила договор обязательного страхования гражданской ответственности;
  • другие представители в соответствии с законодательством РФ.

Согласно п.10 Порядка в состав комиссии по расследованию причин аварии включаются также представители профсоюзных организаций.

При этом в состав комиссии по техническому расследованию должно входить нечетное число членов.

Кроме того, комиссии по расследованию причин аварии принадлежит право по привлечению к расследованию иных лиц, которым указанная комиссия может и не воспользоваться:

  • экспертные организации;
  • специалистов в области промышленной безопасности;
  • специалистов  в области изысканий;
  • специалистов в области проектирования;
  • специалистов в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
  • специалистов в области изготовления оборудования;
  • специалистов в других областях.

Данный перечень лиц является открытым.

Специальное решение о создании государственной комиссии по расследованию причин аварии может быть принято Президентом РФ или Правительством РФ, которые и назначают председателя соответствующей комиссии.

Комиссия по техническому расследованию незамедлительно с даты подписания приказа приступает к работе и в течение 15 рабочих дней составляет акт технического расследования причин аварии и готовит другие необходимые материалы.

Акт технического расследования подписывается всеми членами комиссии по техническому расследованию. При отказе члена комиссии от подписания акта расследования к указанному документу прилагается его особое мнение с аргументированным обоснованием отказа.

В зависимости от характера аварии срок технического расследования причин аварии может быть увеличен приказом территориального органа Ростехнадзора или приказом Ростехнадзора, назначившими данное расследование, на основании служебной записки председателя комиссии по техническому расследованию, но не более чем на 15 рабочих дней.

Пункт 7 комментируемой статьи определяет перечень лиц, которым материалы технического расследования причин аварии направляются в обязательном порядке:

  • федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган;
  • членам комиссии по техническому расследованию причин аварии;
  • в иные заинтересованные государственные органы.

Следует отметить, что помимо мероприятий по расследованию причин аварии Ростехнадзором должна проводиться внеплановая проверка на основании поступившей  от соответствующего юридического лица информации о нарушениях обязательных требований, если такие нарушения влекут возникновение аварий (подп. "б" п.7 ст.16 комментируемого Закона).

К сожалению, ни комментируемый Закон, ни действующий Порядок, четко не определяют оснований для проведения технического расследования причин аварии: то ли это факт возникновения аварии, то ли это факт поступления оперативной информации от организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, о возникновении аварии.

Возникает соответствующий вопрос: в случае укрытия факта возникновения  аварии, может ли Ростехнадзор инициировать процесс создания комиссии по расследованию причин аварии и без поступления такой оперативной информации от организации?

На сегодняшний день существуют некоторые противоречия норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и норм Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

С одной стороны, в соответствии с требованиями пунктов 5 и 6 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ положения настоящего Закона, определяющего порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения аварий, причинения вреда окружающей среде, а также при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера и ликвидации их последствий.

В свою очередь, данным законом определяется порядок выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений и возможность привлечения виновных лиц к ответственности за выявленные нарушения.

С другой стороны, согласно подпункту "б" п.7 ст.16 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки в том числе  является поступление в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности обращений и заявлений индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований, если такие нарушения влекут причинение вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Таким образом, в правоприменительной практике возникают следующие вопросы:

  • необходимо ли помимо мероприятий по техническому расследованию причин аварии, одновременно проводить внеплановую проверку в силу требований ст.16 комментируемого Закона, результаты которой оформляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ?
  • на основании какого документа необходимо привлекать виновных лиц к административной ответственности и выдавать предписания об устранении выявленных нарушений - на основании акта технического расследования причин аварии или на основании акта по результатам внеплановой проверки?

Изменения и дополнения

В комментируемую статью дважды вносили изменения.

Первое изменение связано с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, который по всему тексту комментируемого Закона, в том числе и в статье 12,  формулировку "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" заменил на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В последующем Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ содержание некоторых пунктов статьи 12 было пересмотрено. Сами изменения вступили в силу с 1 января 2012 года.

Так, в пункт 2 статьи 12 Закона дополнительно был введен еще один обязательный член комиссии по проведению технического расследования причин аварии - представитель страховщика, с которым организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, заключила договор обязательного страхования гражданской ответственности.

В связи с чем из пункта 4 комментируемой статьи, предусматривающей право комиссии по техническому расследованию причин аварии привлекать дополнительных лиц,  были исключены специалисты в области страхования.

В пункт 7 статьи 12 комментируемого Закона дополнительно были включены члены комиссии по техническому расследованию причин аварии, которым теперь уже наряду с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом, иными заинтересованными государственными органами, в обязательном порядке направляются материалы технического расследования причин аварии.

Комментарий к статье 13. Экспертиза промышленной безопасности

            

В соответствии с требованиями комментируемого Закона до 1 января 2014 года  экспертизе промышленной безопасности подлежат:

  • документация на консервацию опасного производственного объекта;
  • документация на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности);
  • применяемые на опасном производственном объекте технические устройства в процессе эксплуатации, если иная форма оценки соответствия таких технических устройств обязательным требованиям к ним не установлена техническими регламентами;
  • здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на консервацию опасного производственного объекта;
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;
  • обоснование безопасности опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

В соответствии с требованиями комментируемого Закона с 1 января 2014 года экспертизе промышленной безопасности подлежат:

  • документация на консервацию опасного производственного объекта;
  • документация на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности);
  • технические устройства - до начала применения на опасном производственном объекте (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки);
  • технические устройства - по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных  его производителем (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки);
  • технические устройства - при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает 20 лет (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки);
  • технические устройства - после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки);
  • здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на консервацию опасного производственного объекта;
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;
  • обоснование безопасности опасного производственного объекта;
  • изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

Экспертизу промышленной безопасности проводят организации, имеющие лицензию на проведение указанной экспертизы.

На сегодняшний день функцию по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности осуществляет Ростехнадзор.

Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности утверждено Постановлением Правительства РФ от 04.07.2012 N 682.

Экспертиза осуществляется за счет средств организации, предполагающей эксплуатацию опасного производственного объекта или эксплуатирующей его.

В свою очередь, приказом Ростехнадзора от 14.02.2012 N 97 определена Методика определения размера платы за оказание услуги по экспертизе промышленной безопасности.

Результатом осуществления экспертизы промышленной безопасности является заключение, которое рассматривается и утверждается федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом, в установленном порядке.

Федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности устанавливаются:

  • порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности;
  • требования к оформлению заключения экспертизы промышленной безопасности.

Приказом Ростехнадзора от 01.08.2012 N 436 утвержден Временный порядок утверждения заключений экспертизы промышленной безопасности.

Постановлением Госгортехнадзора от 06.11.98 N 64 утверждены Правила проведения экспертизы промышленной безопасности.

На сегодняшний день действует целый ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в разных отраслях и сферах деятельности, такие как:

Экспертиза промышленной безопасности может осуществляться одновременно с осуществлением других экспертиз в установленном порядке.

На сегодняшний день действующее законодательство не определяет области аттестации экспертов, осуществляющих экспертизу в области промышленной безопасности. Действующие правовые нормы достаточно скупо регламентируют данную сферу отношений.

Так, в соответствии с требованиями Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.2012 N 682, экспертиза проводится экспертами, имеющими высшее профессиональное (техническое) образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, аттестованными в установленном порядке на знание специальных требований промышленной безопасности, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами, по заявляемым работам (услугам).

В соответствии с п.3 Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37, подготовка и аттестация специалистов по вопросам безопасности проводится в объеме, соответствующем должностным обязанностям.

Приказом Ростехнадзора от 06.04.2012 N 233 утверждены области аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. При этом круг проверяемых знаний зависит от категории работника по отраслям. Для каждой из них приведен перечень законодательных, нормативных правовых и правовых актов, устанавливающих требования к руководителям и специалистам. Вместе с тем приказ не определяет области аттестации для экспертов.

Изменения и дополнения

В комментируемую статью четырежды вносили изменения.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в тексте комментируемой статьи формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В первоначальной редакции экспертизе промышленной безопасности подлежала проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ поменялись виды деятельности, проектная документация которых подлежала соответствующей экспертизе. Внесенными изменениями экспертизе промышленной безопасности подлежала проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Кроме того, в первоначальной редакции экспертизе промышленной безопасности подлежали декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Указанный пункт в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ изменился, в соответствии с которым экспертизе промышленной безопасности подлежала декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Позднее указанные положения Федеральным законом от 18.07.2011 N 243-ФЗ были пересмотрены и дополнены. Так, помимо прочего (текст которого оставался в своей первоначальной редакции) экспертизе промышленной безопасности подлежали:

  • документация на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
  • документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности);
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности), капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

В последующем указанные положения Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ также были пересмотрены и дополнены, редакция которых вступила в силу с 15 марта 2013 года.

Во-первых, из числа документации, подлежащей экспертизе промышленной безопасности, была исключена документация на капитальный ремонт. То же самое касается и декларации промышленной безопасности, разрабатываемой в составе документации на капитальный ремонт опасного производственного объекта.

Во-вторых, введена новая документация, подлежащая экспертизе промышленной безопасности - обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в него.

В-третьих, были определены случаи, когда технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежали экспертизе промышленной безопасности. Если в первоначальной редакции во всех случаях такие технические устройства подлежали экспертизе, то сейчас - только в случаях, определенных статьей 7 комментируемого Закона.

В-четвертых, были конкретизированы здания и сооружения, подлежащие экспертизе промышленной безопасности. Если ранее экспертизе подлежали все здания и сооружения на опасном производственном объекте без исключения, то сейчас - здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

Комментарий к статье 14. Разработка декларации промышленной безопасности

Цель разработки декларации промышленной безопасности:

  • всестороння оценка  риска аварии и связанной с нею угрозы;
  • анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте;
  • разработка мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварий и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов утверждены Постановлением Правительства РФ от 11.05.99 N 526.

Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений утвержден приказом Ростехнадзора от 29.11.2005 N 893 (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.01.2006 N 7375).

Законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ).

Декларация промышленной безопасности разрабатывается:

  • в составе проектной документации на строительство опасного производственного объекта I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ);
  • в составе проектной документации на реконструкцию опасного производственного объекта I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ);
  • в составе документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ);
  • в составе документации на консервацию опасного производственного объекта I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ);
  • в составе документации на ликвидацию опасного производственного объекта I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ).

Кроме того, законодатель определяет случаи, когда декларация промышленной безопасности находящихся в эксплуатации опасных производственных объектов I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ)  разрабатывается вновь:

  • в случае истечения 10 лет со дня внесения в реестр деклараций промышленной безопасности последней декларации промышленной безопасности;
  • в случае изменения технологических процессов на опасном производственном объекте либо увеличения более чем на двадцать процентов количества опасных веществ, которые находятся или могут находиться на опасном производственном объекте;
  • в случае изменения требований промышленной безопасности;
  • по предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориального органа в случае выявления несоответствия сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, сведениям, полученным в ходе осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Декларация промышленной безопасности утверждается руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, который несет ответственность за полноту и достоверность сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности.

Законодатель определяет следующие случаи, когда декларация промышленной безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности:

  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на консервацию опасного производственного объекта;
  • декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на ликвидацию опасного производственного объекта;
  • вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности.

Кроме того, экспертизе промышленной безопасности подлежит:

  • проектная документация на строительство опасного производственного объекта, содержащая декларацию промышленной безопасности;
  • проектная документация на реконструкцию опасного производственного объекта, содержащая декларацию промышленной безопасности.

Законодатель устанавливает требование по ведению реестра деклараций промышленной безопасности и возлагает соответствующее полномочие на федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальный орган.

Более того, законодатель закрепляет обязанность соответствующих органов государственной власти вносить представленную декларацию в реестр в течение 5 рабочих дней со дня поступления соответствующих документов.

Законодатель внесенными изменениями закрепил за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности ранее не предусматриваемое полномочие - ведение реестра деклараций промышленной безопасности.

Вместе с тем в Законе не определена обязанность организаций, эксплуатирующих опасный производственный объект, направлять декларации промышленной безопасности в уполномоченный на ведение соответствующего реестра орган государственной власти.

В связи с чем на практике возникнет проблема в реализации Ростехнадзором предоставленного полномочия.

Изменения и дополнения

В текст комментируемой статьи 7 раз вносили изменения и дополнения.

В первоначальной редакции абз.2 п.3 статьи 14 комментируемого Закона содержал три основания, при которых декларация промышленной безопасности уточнялась или разрабатывалась вновь:

  • в случае обращения за лицензией на эксплуатацию опасного производственного объекта;
  • в случае изменения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности;
  • в случае изменения требований промышленной безопасности.

Федеральным законом от 10.01.2003 N 15-ФЗ первое основание - обращение за лицензией на эксплуатацию опасного производственного объекта - было исключено.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в тексте комментируемой статьи формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

В первоначальной редакции абз.1 п.3 комментируемой статьи определял, что декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Федеральный закон от 18.12.2006 N 232-ФЗ определяет новый вид деятельности, в составе проектной документации которой разрабатывается декларация промышленной безопасности - капитальный ремонт.

Кроме того, в первоначальной редакции п.5 ст.14 комментируемого Закона определял, что декларация промышленной безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке.

Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗпункт 5 статьи 14 предстал в новой редакции. В нем были определены случаи когда декларация промышленной безопасности подлежала экспертизе промышленной безопасности, а также случаи, когда проектная документация, содержащая декларацию промышленной безопасности,  подлежала государственной экспертизе.

Так, согласно п.5 ст.14 в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке. Проектная документация на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, содержащая декларацию промышленной безопасности, подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

В последующем Федеральным законом от 18.07.2011 N 243-ФЗ редакция абз.1 п.3 статьи 14 Закона была изменена.

Так, в новой редакции определяются случаи, когда декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации (на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта), а когда - в составе документации (на техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта).

Кроме того, из текста абз.1 п.3 статьи 14 Закона исключается расширение как вид деятельности, в составе проектной документации которого разрабатывалась декларация промышленной безопасности.

В последующем указанный пункт изменялся Федеральным законом от 18.07.2011 N 243-ФЗ и Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ. Так, в обновленной редакции исключается расширение и добавляется капитальный ремонт как виды деятельности в составе проектной документации которых разрабатывалась декларация промышленной безопасности, подлежавшая экспертизе промышленной безопасности.

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013  существенно изменяется содержание комментируемой статьи 14 Закона, редакция которой вступила в силу с 15 марта 2013 года.

Во-первых, пересматривается перечень опасных производственных объектов, в отношении которых устанавливается обязательность разработки декларации промышленной безопасности.

В первоначальной редакции абз.1 п.2 статьи 14 устанавливал требование, в соответствии с которым комментируемым Законом устанавливалась обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону.

Внесенными изменениями комментируемым Законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов I, II  и III классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ).

Во-вторых, изменены содержание и структура п.3 комментируемой статьи.

Если прежде он состоял из трех абзацев, то внесенными изменениями - только из одного.

Кроме того, из текста абз.1 п.3 комментируемой статьи исключается капитальный ремонт, в составе проектной документации которого разрабатывалась декларация промышленной безопасности.

В-третьих, Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗ дополнительно вводится с 15 марта 2013 года пункт 3.1 статьи 14 Закона, определяющий случаи разработки декларации промышленной безопасности вновь.

В-четвертых, в п.5 комментируемой статьи пересматриваются случаи, когда декларация промышленной безопасности проходит экспертизу промышленной безопасности. Так, исключается требование о проведении экспертизы промышленной безопасности декларации промышленной безопасности, разрабатываемой в составе документации на капитальный ремонт, а также определяется требование о проведении такой экспертизы в отношении вновь разрабатываемой декларации промышленной безопасности.

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013 N 22-ФЗстатья 14 комментируемого Закона, редакция которой вводится в действие с 15 марта 2013 года,  дополняется  пунктами 7-8, закрепляющими за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальными органами полномочие по ведению реестра деклараций промышленной безопасности, а также определяющими обязанность внесения представленной декларации в соответствующий реестр в течение 5 рабочих дней со дня поступления соответствующих документов.

Комментарий к статье 15. Обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте

 

Комментируемая статья содержит бланкетную норму, предусматривающую, что обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте осуществляется в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Положения настоящей статьи (без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ) с 1 января 2012 года по 31 декабря 2012 года применяются исключительно в отношении опасных объектов, которые являются государственным или муниципальным имуществом и финансирование эксплуатации которых полностью или частично осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, лифтов и эскалаторов в многоквартирных домах.

В свою очередь, отношения, связанные с обязательным страхованием гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте".

Следует отметить, что отношения, регулируемые Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" нельзя подменять отношениями, регулируемыми Федеральным законом от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте".

Если Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" устанавливая основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, раскрывает определение опасных производственных объектов, определяет категории опасных производственных объектов и их классы, то Федеральный закон от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" раскрывает определение опасных объектов, регламентируя отношения, связанные с обязательным страхованием гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Таким образом, опасные производственные объекты и опасные объекты - неравнозначные категории.

В силу требований ст.5 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ категория "опасные объекты" - более широкое по содержанию, включает помимо опасных производственных объектов также иные объекты, такие, например, как гидротехнические сооружения, АЗС жидкого моторного топлива, лифты, подъемные платформы для инвалидов, эскалаторы.

Согласно п.2 ст.1 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие вследствие:

  • причинения вреда за пределами территории РФ, а также иных территорий, над которыми РФ осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права;
  • использования атомной энергии;
  • причинения вреда природной среде.

По смыслу норм п.2 ст.1 рассматриваемого федерального закона отношения, возникшие вследствие причинения вреда за пределами территории РФ, а также иных территорий, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права должны регулироваться иным законодательством.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" страховой тариф - это ставка страховой премии с единицы страховой суммы с учетом технических и конструктивных характеристик опасного объекта.

В соответствии с вышеуказанным федеральным законом Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2011 года N 916 были утверждены Правила обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Страховая премия по договору обязательного страхования определяется как произведение устанавливаемых Федеральным законом N 225-ФЗ страховой суммы и страхового тарифа.  

Постановлением Правительства РФ от 01.10.2011 N 808  "Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, их структуры и порядок применения страховщиками при расчете страховой премии" утверждены:

  • базовые ставки страховых тарифов по типовым видам опасных объектов;
  • базовые ставки страховых тарифов для множественных объектов, использующих стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные догоги и фуникулеры;
  • коэффициенты к базовым ставкам страховых тарифов;
  • интервалы возможных значений коэффициента к базовым ставкам страховых тарифов в зависимости от уровня безопасности опасного объекта; структуры страхового тарифа;
  • порядок применения страховых тарифов страховщиками при расчете страховой премии.

В настоящее время утвержденные указанным Постановлением Правительства РФ страховые тарифы действуют в первоначальной своей редакции и не претерпели каких-либо изменений и дополнений.

В то же время при применении отдельных положений Федерального закона от 27.07.2010 N 226-ФЗ необходимо учитывать изменения, внесенные в Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Так, в частности, пункт 1 и 2 ч.1 ст.6 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" определяет страховую сумму по договору обязательного страхования соответственно для опасных объектов, в отношении которых законодательством о промышленной безопасности предусматривается обязательная разработка деклараций промышленной безопасности и для опасных объектов, в отношении которых указанным законодательством не предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности.

Согласно п.2 ст.14 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в ред. Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ) "настоящим Федеральным законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов I и II классов опасности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ)".

Вместе с тем следует учитывать, что присвоение класса опасности ОПО осуществляется при его регистрации в государственном реестре.

Согласно ст.10 Федерального закона от 04.03.2013 N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации о признании утратившими силу подпункта 114 пункта 1 ст.333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" опасные производственные объекты, зарегистрированные в государственном реестре опасных производственных объектов до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат перерегистрации с присвоением соответствующего класса опасности до 1 января 2014 года".

Кроме того, следует учитывать, что законодатель предусматривает возможность применения понижающего коэффициента при расчете страховой премии.

Так, в соответствии с п.9 ст.7 Федерального закона N 225-ФЗ при расчете страховой премии по договору обязательного страхования страховщик вправе применять дополнительный понижающий коэффициент, устанавливаемый им исходя из уровня безопасности опасного объекта, в том числе с учетом соблюдения требований технической и пожарной безопасности при эксплуатации опасного объекта, готовности к предупреждению, локализации и ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей в результате аварии на опасном объекте. Значение такого коэффициента не может быть более 1,0 и менее 0,6.

Изменения и дополнения

В статью 15 Закона трижды вносили изменения и дополнения.

В первоначальной редакции статья 15 Закона называлась следующим образом - "Обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта". При этом пункт 1 указанной статьи устанавливал обязанность организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте. Пункт 2 комментируемой статьи определял минимальный размер страховой суммы по каждой категории опасного производственного объекта.

Федеральным законом от 07.08.2000 N 122-ФЗ была изменена формулировка страховой суммы. Если в первоначальной редакции сумма была представлена в МРОТ, то в редакции Федерального закона от 07.08.2000 N 122-ФЗ - в рублях.

В последующем Федеральный закон от 30.12.2008 N 309-ФЗ внес некоторые коррективы в текст комментируемой статьи, исключив из формулировки "окружающая природная среда" слово "природная".

И, наконец, Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ, который был принят вслед за Федеральным законом от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте", статья 15 комментируемого Закона была изложена в новой редакции.

Так, указанный закон изменил наименование статьи - "Обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте".

Теперь структура комментируемой статьи состояла из одного абзаца, содержащего бланкетную норму о том, что обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте осуществляется в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Как видим, законодатель регулирование обозначенного вопроса передал другой отрасли российского законодательства РФ, которая в том числе и устанавливает минимальный размер страховой суммы.      

 

Комментарий к статье 16. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности     

Согласно установленному в п.1 ст.16 комментируемого Закона определению "федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности" включает в себя осуществление уполномоченными федеральными органами исполнительной власти следующих видов деятельности:

  • деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями   требований, установленных Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ в области промышленной безопасности посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений;
  • деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами,  индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

Таким образом, федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности состоит из трех составляющих:

  • проведения проверки;
  • принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений;
  • мониторинга (наблюдения, анализа, прогнозирования).

В рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности опасных производственных объектов осуществляется:

  • контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании  опасных веществ на опасных производственных объектах;
  • лицензионный контроль (в рамках лицензирования деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности; лицензирования эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов; лицензирования производства маркшейдерских работ; лицензирования эксплуатации химически опасных производственных объектов);

-постоянный государственный надзор за отдельными опасными производственными объектами.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных статьей 16 ФЗ от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной  безопасностьи заключаются в следующем.

Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в отличие от Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает иные основания для включения плановой проверки в ежегодный план, а также иную периодичность проведения плановой проверки.

Так, основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение одного года со дня:

а) принятия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, решения о вводе в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта опасного производственного объекта, в том числе используемых при эксплуатации опасного производственного объекта зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов;

б) регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре опасных производственных объектов;

в) окончания проведения последней плановой проверки.

Кроме того, Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет дополнительные условия, которые необходимо отражать в ежегодном плане проведения плановых проверок, распоряжении о проведении проверки и акте проверки - дополнительно указываются наименование и место нахождения опасного производственного объекта, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

В Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" детализируются основания проведения внеплановой проверки.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

а) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

б) поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органов государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований, о несоответствии обязательным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда, возникновение аварий и (или) чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В этом случае федеральный закон определяет следующие особенности уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Внеплановая выездная проверка по указанному основанию может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", без согласования с органом прокуратуры. В этом случае  в связи с необходимостью принятия неотложных мер федеральный орган государственного надзора вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение 24 часов. При этом предварительное уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не допускается.

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Кроме того, Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" устанавливает иные сроки проведения проверки. Так, срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного надзора, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) этого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней.

Особенности организации и проведения проверок обуславливаются также видом контроля (надзора), проводимых в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Особое внимание хотелось бы уделить режиму постоянного государственного контроля (надзора), который впервые был введен Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет особый круг субъектов, в отношении которых устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), - юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющие на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Объектом постоянного государственного надзора выступает деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Режим постоянного государственного контроля (надзора) устанавливается Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральным законом от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральным законом от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" и предполагает за собой постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.

Перечень объектов повышенной опасности, порядок проведения проверок, в том числе отдельных мероприятий по контролю при осуществлении постоянного государственного контроля (надзора) устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 N 373 "Об утверждении Положения о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии", Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 N 455 "О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях".

Предметом постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях является:

  • соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим объект повышенной опасности (организация, владеющая объектом повышенной опасности), обязательных требований при эксплуатации объекта повышенной опасности, ведении технологических процессов и работ на данном объекте;
  • соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим объект повышенной опасности (организация, владеющая объектом повышенной опасности), обязательных требований при обслуживании, текущем ремонте, диагностике, испытаниях, освидетельствовании сооружений, технических устройств, средств и оборудования, применяемых на объекте повышенной опасности;
  • соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим объект повышенной опасности (организация, владеющая объектом повышенной опасности), обязательных требований при осуществлении работ по капитальному ремонту, консервации и ликвидации объекта повышенной опасности, а также выполнение мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений.

Постоянный государственный надзор достигается посредством систематического и беспрепятственного осуществления уполномоченными должностными лицами органа надзора  мероприятий по контролю, который проводится на основании утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору графика проведения мероприятий по контролю. Кроме того, руководитель (уполномоченный заместитель руководителя) органа надзора соответствующим приказом назначает должностных лиц органа надзора, уполномоченных осуществлять постоянный государственный надзор, копия которого в срок не позднее 3 рабочих дней после его издания направляется в адрес организации, владеющей объектом повышенной опасности, любым доступным способом с последующим вручением назначенным лицам копии указанного приказа, заверенной печатью органа надзора, под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю такой организации.

Установление в отношении объекта повышенной опасности постоянного государственного надзора не исключает организации и проведения в отношении такого объекта и организации, владеющей объектом повышенной опасности, плановых и внеплановых проверок в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Результаты указанных мероприятий, а также составленные либо полученные при осуществлении постоянного государственного надзора документы и информация отражаются указанными должностными лицами в надзорном деле объекта повышенной опасности.

К отношениям, связанным осуществлением постоянного государственного надзора, применяются положения федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О безопасности гидротехнических сооружений" и "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Основанием для проведения мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора на отдельных опасных производственных объектах при проведении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности являются:

-приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об утверждении графика проведения мероприятий по контролю;

-приказ руководителя (уполномоченного заместителя) органа надзора о назначении должностных лиц органа надзора.

Дополнительного распоряжения о проведении мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора не требуется.

Мероприятия по контролю, результаты указанных мероприятий, а также составленные либо полученные при осуществлении постоянного государственного надзора документы и информация отражаются в надзорном деле объекта повышенной опасности.

В отношении фактов нарушений обязательных требований, выявленных при осуществлении постоянного государственного надзора, а также причин и условий, способствующих нарушению указанных требований, принимаются предусмотренные законодательством РФ меры, направленные на пресечение, предупреждение и (или) устранение выявленных нарушений обязательных требований. При этом в надзорном деле объекта повышенной опасности делается соответствующая запись, а выписка из указанного надзорного дела направляется уполномоченными лицами руководителю организации, владеющей объектом повышенной опасности, для ознакомления.

Более того, результаты проверки должны быть оформлены в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ: составлен акт, выдано предписание, составлены протоколы и постановление о назначении административного наказания - в случае выявления нарушений.

В силу требований части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" особенности организации и проведения проверок устанавливаются Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Так, статья 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет, во-первых, особенности проведения проверок в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, во-вторых, особенности проведения проверок в отношении лицензиата - юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию.

Рассмотрим каждый случай в отдельности.

В первом случае проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры. Основанием для проведения проверки в указанных случаях является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.

Предметом документарной проверки являются:

Предметом внеплановой выездной проверки соискателя лицензии или лицензиата при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в заявлении о переоформлении лицензии или при намерении лицензиата внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, являются:

  • состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности;
  • наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

В отношении лицензиата - юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию, лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и внеплановые выездные проверки.

Предметом указанных проверок являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" устанавливает особые основания для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок:

  • истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии;
  • истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;
  • истечение установленного Правительством РФ срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет также особые основания проведения внеплановой выездной проверки:

  • истечение  срока исполнения лицензиатом раннее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;
  • поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;
  • истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии;
  • наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;
  • наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ.

Для проведения внеплановой выездной проверки на основании поступившего в лицензирующий орган обращения, заявления гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, юридического лица, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, требуется обязательное согласование в установленном порядке с органом прокуратуры по месту осуществления лицензируемого вида деятельности. В указанном случае лицензирующий орган вправе проводить внеплановую выездную проверку без направления предварительного уведомления лицензиату.

В остальных случаях внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Несмотря на, казалось бы, вполне определенные законодательством особенности проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, остается много нерешенных практических вопросов.

Возникают вопросы о соотношении норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" при осуществлении лицензионного контроля.

Так, согласно части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении, в частности, лицензионного контроля, федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, особенности организации и проведения проверок устанавливаются другими федеральными законами. Это, соответственно - Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Как выяснили выше, в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности может проводиться постоянный государственный надзор за отдельными опасными производственными объектами и лицензионный контроль в соответствующей сфере деятельности. Вместе с тем в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" нет ссылки или какого-либо упоминания о Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности". В то же время и в Федеральном законе от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" нет ни малейшего упоминания или намека  на особенности организации и проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля в области промышленной безопасности.

На наш взгляд, было бы ошибочным при осуществлении лицензионного контроля в области промышленной безопасности помимо специальных норм Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", минуя специальные нормы Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" ссылаться на общие нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В связи с чем считаем, что при осуществлении лицензионного контроля в области промышленной безопасности по отношению к Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" нормы Федерального закона от 21.07.97 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" имеют общий характер, по отношению к Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля - специальный характер. В этом случае речь идет о так называемом двойном действии специальных норм. Во всех случаях при осуществлении лицензионного контроля в области промышленной безопасности приоритет должен отдаваться нормам Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", затем - нормам Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". То, что не определено указанными законами определяется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Указанный вывод имеет принципиальное значение, например, при определении срока проведения проверки.

Так, Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не устанавливает сроки проведения проверки.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет, что срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет более сжатые сроки - не более двадцати рабочих дней.

В рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности сложности возникают также в части согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Так, подпункт "б" пункта 7 статьи 16 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет случаи, когда внеплановая выездная проверка проводится незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, без согласования с органами прокуратуры.

Часть 12 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет случаи, когда внеплановая выездная проверка проводится незамедлительно с извещением органов прокуратуры посредством направления заявления о согласовании в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения такой проверки в день поступления соответствующих документов.

Получается, что Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусматривает одну форму документа - заявление о согласовании, но разный порядок их направления в прокуратуру: либо в день подписания распоряжения о проведении проверки, либо в течение двадцати четырех часов с момента обнаружения подобных нарушений.

Федеральный закон от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" предусматривает другую форму документа - извещение о проведении проверки со ссылкой на порядок направления в прокуратуру, определенный частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, - в течение двадцати четырех часов с момента обнаружения нарушений.

Вместе с тем действующим законодательством во исполнение части 6 и 7  статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрена только типовая форма заявления о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, а также типовые формы решения о согласовании в проведении внеплановой выездной проверки и решения об отказе в ее проведении.

Таким образом, установленные соответствующими федеральными законами особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, на сегодняшний день требуют уточнений и согласованности с требованиями иных федеральных законов, регулирующих смежные отношения.

Изменения и дополнения

В комментируемую статью 16 Закона 6 раз вносили изменения и дополнения.

В первоначальной редакции статья 16 Закона определяла цели и принципы федерального надзора в области промышленной безопасности, уполномоченные на его осуществление федеральные органы исполнительной власти, а также устанавливала ряд прав, принадлежавших должностным лицам федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности при осуществлении ими должностных обязанностей.

При этом согласно действовавшему на тот период Федеральному закону от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" его положения не применялись к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством РФ. Указанные требования действовали вплоть до вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", определяющего, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью устанавливаются другими федеральными законами.

Федеральным законом от 10.01.2003 N 15-ФЗ из пункта  4 статьи 16 комментируемого Закона были исключены следующие права должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности:

  • право осуществлять проверку выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, условий лицензий на эксплуатацию;
  • право ставить перед федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом вопрос об ограничении или о приостановлении действия лицензии на осуществление определенного вида деятельности в области промышленной безопасности, а также о досрочном отзыве указанных лицензий в случае нарушений требований промышленной безопасности и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях.

В свою очередь, указанные изменения были сопряжены с изменениями в  законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности.

В последующем Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в тексте комментируемой статьи формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку "федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности".

Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ абзац 7 пункта 4 статьи 16 Закона был изложен в принципиально новой редакции.

Если ранее он предусматривал право должностным лицам федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности "выдавать организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, предписания о приостановке работ, ведущихся с нарушением требований промышленной безопасности, при необходимости опечатывать опасные производственные объекты, помещения на указанных объектах или технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, а в случае угрозы жизни и здоровью работников давать указания о выводе людей с рабочих мест", то внесенными изменениями он оставил в силе только последнюю часть положения - "давать указания о выводе людей с рабочих мест в случае угрозы жизни и здоровью работников".

Указанные ограничения в правах должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности были связаны, прежде всего, с изменениями, произошедшими в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ был дополнен новым видом административного наказания - административным приостановлением деятельности, назначение которого осуществлялось только судом. С вступлением в силу Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ любое ограничение, приостановление или прекращение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлялось только в судебном порядке.

Далее, Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗстатья 16 комментируемого Закона была изложена в новой редакции, вступающей в силу с 1 августа 2011 г.

Изменения коснулись содержательной части статьи. Учитывая требования нового Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", обновленная редакция статьи 16 комментируемого Закона учла особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Позднее Федеральным законом от 25.06.2012 N 93-ФЗ в пункты 2, 6, 7, 10, 12, 13 статьи 16 комментируемого Закона также были внесены соответствующие изменения.

И, наконец, Федеральным законом от 04.03.2013 г. в статью 16 Закона были внесены дополнения и изменения, вступающие в силу в разные периоды времени.

Так, с 15 марта 2013 года в силу вступили дополнения, внесенные в пункт 4 статьи 16 в части содержания предмета проверки. Так, к ранее изложенному предмету было добавлено соблюдение требований обоснования безопасности опасного производственного объекта - в случае, если деятельность в области промышленной безопасности осуществляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем с применением обоснования безопасности опасного производственного объекта.

С 1 января 2014 года в силу вступают следующие изменения и дополнения в статье 16 Закона.

Во-первых, изменится пункт 5 статьи 16 в части пересмотра периодичности включения плановой проверки в ежегодный план.

До 1 января 2014 года периодичность включения плановой проверки в ежегодный план устанавливалась в один год (истечение одного года).

С 1 января 2014 года периодичность включения плановой проверки в ежегодный план будет устанавливаться в зависимости от класса опасного производственного объекта. Для опасных производственных объектов I  и II классов опасности - это  истечение одного года; для опасных производственных объектов III класса опасности - это истечение трех лет.  

Во-вторых, статья будет дополнена пунктом 5.1, определяющим периодичность проведения плановых проверок - в зависимости от класса опасного производственного объекта.

В-третьих, статья будет дополнена пунктом 5.2, исключающим возможность  проведения плановых проверок в отношении опасных производственных объектов IV класса опасности.

В-четвертых, пункт 11 статьи 16 будет изложен в новой редакции, устанавливающий режим постоянного государственного надзора только в отношении опасных производственных объектов I класса опасности.

           

Комментарий к статье 16.1. Государственный надзор при строительстве, реконструкции опасных производственных объектов

            

Особенность осуществления строительного надзора прежде всего  заключается в правовом регулировании.

Нормативные правовые акты, определяющие содержание государственного строительного надзора, можно классифицировать следующим образом:

1) нормативные правовые и иные акты, требования которых подлежат проверке:

  • технические регламенты;
  • строительные нормы и правила;
  • федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;
  • санитарно-эпидемиологические правила и нормативы;
  • требования пожарной безопасности;
  • требования в области охраны окружающей среды;
  • требования в отношении энергетической эффективности и требования в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;
  • требования государственной охраны объектов культурного наследия;
  • требования к сохранению объектов культурного наследия;
  • нормы и правила инженерно-технических мероприятий гражданской обороны;
  • требования промышленной безопасности;
  • нормы и правила безопасности гидротехнических сооружений;
  • иные правила безопасности и государственные стандарты;
  • требования других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

При этом Положение об осуществлении государственного строительного надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54, разграничивает требования при строительстве и требования при реконструкции. Так, проверке подлежит соблюдение:

а) при строительстве - требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;

б) при реконструкции - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции в случае изменения параметров объекта капитального строительства, его частей, а также замены и (или) восстановления несущих строительных конструкций объекта капитального строительства (за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов), а также требований к выполнению работ по изменению параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;

2) нормативные правовые акты, устанавливающие требования к саморегулируемым организациям и к их деятельности;

3) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере осуществления контрольно-надзорных полномочий исполнительными органами государственной власти в сфере государственного строительного надзора и определяющие полномочия должностных лиц органов государственного строительного надзора;

4) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения  Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом особенностей, установленных частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, а также принятым в соответствии с указанными положениями Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации".

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что государственный строительный надзор характеризуется особым предметным содержанием, ключевым моментом в уяснении которого является определение предмета и пределов его осуществления.

В общем виде предметом государственного строительного надзора является проверка:

а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

б) наличия разрешения на строительство;

в) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

  • виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами (ч.2 ст.52 Градостроительного кодекса РФ);
  • лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц. (ч.3 ст.52 Градостроительного кодекса РФ);

г) соблюдение саморегулируемыми организациями требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для определения существа государственного строительного надзора важно правильно определить не только его предмет, но и объект.

Итак, государственный строительный надзор осуществляется:

а) при строительстве объектов капитального строительства, если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы;

б) при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе.

Таким образом, государственный строительный надзор осуществляется только в отношении определенных видов деятельности - строительства и реконструкции, осуществляемых исключительно в отношении объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе.

Для уяснения существа государственного строительного надзора необходимо раскрыть понятие "строительство", "реконструкция" и "объекты капитального строительства", содержание которых раскрывается в статье 1 Градостроительного кодекса:

  • объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;
  • строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);
  • реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов;

Градостроительный кодекс РФ определяет следующих субъектов, осуществляющих поднадзорные государственному строительному надзору виды деятельности:

  • застройщика - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта;
  • технического заказчика - физическое лицо, действующее на профессиональной основе, или юридическое лицо, которые уполномочены застройщиком и от имени застройщика заключают договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливают задания на выполнение указанных видов работ, предоставляют лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждают проектную документацию, подписывают документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляют иные функции, предусмотренные настоящим Кодексом. Застройщик вправе осуществлять функции технического заказчика самостоятельно;
  • подрядчика - лицо, осуществляющее строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком.
  • лицо, осуществляющее строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо;
  • саморегулируемые организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства - некоммерческие организации, сведения о которых внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций и которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Таким образом, если предмет - это определенная область общественных отношений, подлежащая государственному строительному надзору, то объект - это определенный вид деятельности, поднадзорный государственному строительному надзору. Кроме того, объект надзора характеризуется кругом проверяемых лиц и кругом поднадзорных объектов, подлежащих проверке. Как видим, отличает государственный строительный надзор от иных видов надзора не только его предмет, но и особый субъектный состав проверяемых лиц.

Пределы государственного строительного надзора - это ограничения, установленные для указанного вида надзорной деятельности. В первую очередь федеральные законы устанавливают ограничения относительно предмета, объектов надзора и оснований для его осуществления.

Главная же особенность государственного строительного надзора заключается в том, что не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме строительного надзора, предусмотренного Градостроительным кодексом РФ, а также федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах.  

Аналогичные требования закрепляются в иных федеральных законах, регламентирующих иные виды государственного контроля (надзора). Так, в соответствии со статьей 16.1 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности" государственный надзор при строительстве, реконструкции опасных производственных объектов осуществляется уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности. В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности. Согласно абзацу 3 статьи 14 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"  проверка выполняемых работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Дальнейшую конкретизацию указанные правовые нормы получают в абз.2 пункта 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением  Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", согласно которому "если при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль за соответствием объекта капитального строительства требованиям в отношении его энергетической эффективности и требованиям в отношении его оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)".

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок. Ни Градостроительный кодекс РФ, ни Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 не определяет виды проверок. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ устанавливает, что основанием проведения проверки среди прочих является требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением закона. Кроме того, Градостроительный кодекс РФ определяет порядок проведения выездной проверки. Порядок проведения проверок Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 07.05.2010 N 370, определяет две формы проверок: документарную и выездную.

Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54, определяет следующий период осуществления государственного строительного надзора - с даты получения органом государственного строительного надзора извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Таким образом, государственный строительный надзор включает в себя следующие административные процедуры:

  • организацию и подготовку к проведению проверки;
  • проведение и оформление результатов проверки;
  • контроль за исполнением выданного предписания;
  • проведение и оформление результатов итоговой проверки;
  • выдача заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Итак, основаниями проведения проверки являются:

1) поступившие в орган государственного строительного надзора от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство:

  • извещения о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства;
  • извещения о сроках завершения работ, которые подлежат проверке;
  • извещения об окончании строительства;
  • извещения об устранении нарушений;

2) поступившие в орган государственного строительного надзора:

  • обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;
  • извещения от лиц, осуществляющих строительство, о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства;
  • информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

Выездная проверка в этих случаях проводится органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры. Предварительное уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не требуется.

3) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора;

4) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

5) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения проверки.

Программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора с учетом конструктивных и иных особенностей объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностное лицо органа государственного строительного надзора составляет акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику, иному лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.

Иные результаты проверки заносятся должностным лицом органа государственного строительного надзора в общий и (или) специальный журналы.

После устранения выявленных государственным строительным надзором нарушений лицо, осуществляющее строительство, направляет в орган государственного строительного надзора извещение об устранении выявленных нарушений.

После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

При проведении итоговой проверки должно учитываться следующее:

а) визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный, отремонтированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения и примененные строительные материалы (изделия));

б) проверке подлежат все акты (предписания, извещения) об устранении нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля.

Результат проведенной итоговой проверки оформляется актом. Указанный акт является основанием для обращения застройщика или заказчика за выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Орган государственного строительного надзора в течение 10 дней после получения обращения застройщика или заказчика выдает соответствующее заключение о соответствии, а при отсутствии оснований для выдачи заключения принимает решение об отказе в выдаче такого заключения.

Заключение о соответствии при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства выдается органом государственного строительного надзора, если не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии.

Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии должно содержать обоснование причин такого отказа со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию.

Заключение о соответствии или решение об отказе в выдаче такого заключения составляется в 2 экземплярах, каждый из которых подписывается должностным лицом органа государственного строительного надзора, осуществлявшим проверку (итоговую), и утверждается распоряжением (приказом) органа государственного строительного надзора.

Таким образом, содержание федерального государственного строительного надзора обуславливается не только особым субъектным и объектным составом, особенностями правового регулирования, особенностями организации и проведения проверок, но и наличием административной процедуры, не свойственной другим видам надзорной деятельности в рамках осуществления соответствующего государственного надзора - выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов  и проектной документации. Получается, что в рамках федерального государственного строительного надзора не только осуществляются проверки, применяются соответствующие меры воздействия и проводится соответствующий мониторинг, наблюдение анализ, но и принимается решение о выдачи разрешительного на осуществление соответствующего вида деятельности документа, что не свойственно государственному надзору в том понимании, которое вкладывает в него Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Изменения и дополнения

Статья 16.1 дополнительно была включена с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ.

В первоначальной редакции статья 16.1 Закона определяла три вида деятельности, в отношении которых осуществлялся государственный строительный надзор:

  • при строительстве опасного производственного объекта;
  • при реконструкции опасного производственного объекта;
  • при капитальном ремонте опасного производственного объекта.

В последующем в нее дважды вносили изменения:

В редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 243-ФЗ законодатель из статьи 16.1 Закона исключил капитальный ремонт опасного производственного объекта из объекта государственного строительного надзора.     

Комментарий к статье 17. Ответственность за нарушение законодательства в области промышленной безопасности

            

Действующее законодательство РФ предусматривает 4 вида юридической ответственности:

  • административную ответственность;
  • уголовную ответственность;
  • гражданско-правовую ответственность;
  • дисциплинарную ответственность.

Административная ответственность за нарушение требований в области промышленной безопасности устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Основные составы указанных нарушений определяются статьей 9.1 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов:

1) ч.1 ст.9.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за  нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Указанная часть статьи 9.1 КоАП РФ предусматривает два состава административных правонарушений:

  • нарушения требований промышленной безопасности;
  • нарушение условий лицензий на осуществление деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Субъектами таких нарушений являются:

  • граждане;
  • должностные лица;
  • юридические лица;
  • лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Виды административных наказаний, предусмотренных ч.1 ст.9.1 КоАП РФ:

  • в отношении граждан - административный штраф в размере от 2000 до 3000 рублей,
  • в отношении должностных лиц - административный штраф в размере от 20000 до 30000 рублей или дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года,
  • в отношении юридических лиц - административный штраф в размере от 200000 до 300000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток,
  • в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - административный штраф в размере от 200000 до 300000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток,

2) ч.2 ст.9.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за   нарушение требований промышленной безопасности к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах.

Субъектами таких нарушений являются:

  • граждане;
  • должностные лица;
  • юридические лица;
  • лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Виды административных наказаний, предусмотренных ч.2 ст.9.1 КоАП РФ:

  • в отношении граждан - административный штраф в размере от 4000 до 5000 рублей,
  • в отношении должностных лиц - административный штраф в размере от 30000 до 40000 рублей или дисквалификацию на срок от 1 года до 1,5 лет,
  • в отношении юридических лиц - административный штраф в размере от 300000 до 400000 рублей  или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток,
  • в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - административный штраф в размере от 300000 до 400000 рублей  или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток,

3) ч.3 ст.9.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за  грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Понятие грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Так, например, в соответствии с п.9 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.2012 N 682, грубым нарушением лицензионных требований является одновременное наличие двух условий:

  • невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных  пунктом 5 настоящего Положения (проведение экспертизы в соответствии с работами (услугами), указанными в лицензии, экспертами, имеющими высшее профессиональное (техническое) образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, аттестованными в установленном порядке на знание специальных требований промышленной безопасности, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами, в соответствующей области аттестации; проведение экспертизы и оформление результатов экспертизы в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности);
  • указанные нарушения должны влечь за собой последствия, предусмотренные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (а именно: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства).

В соответствии с п.6 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 N 454, грубыми нарушениями лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности является одновременное наличие двух условий:

  • нарушение лицензионных требований, предусмотренных подпунктами "а" - "е", "з" - "с" и "у" - "х" пункта 5 настоящего Положения (наличие на праве собственности или ином законном основании земельных участков, зданий, строений и сооружений, на (в) которых размещаются взрывопожароопасные производственные объекты, а также технических устройств, применяемых на взрывопожароопасных производственных объектах; эксплуатация машин и оборудования на взрывопожароопасных производственных объектах в пределах назначенных показателей эксплуатации этих машин и оборудования (назначенного срока службы и (или) назначенного ресурса); принятие минимально необходимых мер по обеспечению безопасности эксплуатируемых на взрывопожароопасном производственном объекте машин и оборудования, предусмотренных их обоснованиями безопасности в соответствии с техническими регламентами; принятие мер по обеспечению безопасности эксплуатируемых на взрывопожароопасных производственных объектах машин и оборудования, предусмотренных их руководствами (инструкциями) по эксплуатации, в том числе при вводе в эксплуатацию, использовании по прямому назначению, техническом обслуживании, всех видах ремонта, периодическом диагностировании, испытании, перевозке, упаковке, консервации и хранении, в соответствии с техническими регламентами; применение на взрывопожароопасных производственных объектах технических устройств, соответствующих требованиям технических регламентов, федеральных норм и правил в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиям промышленной безопасности, установленным нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; наличие разрешений на применение технических устройств на взрывопожароопасных производственных объектах, если иная форма оценки соответствия таких технических устройств обязательным требованиям к ним не установлена техническими регламентами, в соответствии со  статьей 7 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; допуск к работе на взрывопожароопасных производственных объектах лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе, в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; обеспечение проведения подготовки и аттестации в области промышленной безопасности руководящего состава и инженерно-технического персонала, осуществляющего деятельность на взрывопожароопасных производственных объектах, в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";  организация и осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на эксплуатируемых взрывопожароопасных производственных объектах в соответствии со статьей 11 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; наличие и функционирование приборов и систем контроля, управления, сигнализации и противоаварийной автоматической защиты технологических процессов на взрывопожароопасных производственных объектах в случаях, если обязательность наличия таких приборов и систем предусмотрена федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиями промышленной безопасности, установленными нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; наличие положительных заключений экспертизы промышленной безопасности в соответствии с пунктом 5 статьи 7 и со статьей 13 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; наличие деклараций промышленной безопасности в случаях, предусмотренных статьей 14 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; предотвращение проникновения на взрывопожароопасные производственные объекты посторонних лиц в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; наличие договоров (страховых полисов) обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на взрывопожароопасном производственном объекте в соответствии с федеральными законами "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте"; наличие разработанных в установленном порядке документов, подтверждающих планирование и осуществление мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на взрывопожароопасных производственных объектах в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О  промышленной безопасности опасных производственных объектов", а в случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации такие документы подлежат экспертизе промышленной безопасности, - наличие документов об утверждении положительных заключений экспертизы промышленной безопасности на них; наличие договоров на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами или формированиями либо наличие собственных, создаваемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке профессиональных аварийно-спасательных служб или формирований, а также наличие нештатного аварийно-спасательного формирования из числа производственного персонала лицензиата в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; соблюдение требований к регистрации эксплуатируемых взрывопожароопасных производственных объектов в государственном реестре в соответствии со статьей 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов в соответствии с требованиями промышленной безопасности, установленными федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности или до их вступления в силу - требованиями промышленной безопасности, установленными нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";  наличие разрешений на ввод в эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов или наличие положительных заключений экспертизы промышленной безопасности на технические устройства, применяемые на взрывопожароопасных производственных объектах, а также на здания и сооружения, в которых размещаются взрывопожароопасные производственные объекты, в соответствии со статьями 6, 7 и 13 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
  • указанные нарушения должны влечь за собой последствия, предусмотренные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (а именно: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства).

Субъектами таких нарушений являются:

  • должностные лица;
  • юридические лица;
  • лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Виды административных наказаний, предусмотренных ч.3 ст.9.1 КоАП РФ:

  • в отношении должностных лиц - административный штраф в размере от 40000 до 50000 рублей или дисквалификация на срок от 1 года до 2 лет;
  • в отношении юридических лиц - административный штраф в размере от 500000  до 1000000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
  • в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - административный штраф в размере от 500000  до 1000000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Для целей ст.9.1 КоАП РФ под должностными лицами в организациях, не являющихся органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, понимается:

1) лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа организации;

2) лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организации;

3) в случае, когда полномочия единоличного исполнительного органа организации осуществляет юридическое лицо (управляющая организация), под должностным лицом понимается:

  • лицо, к должностным обязанностям которого относятся вопросы технической политики и промышленной безопасности;

либо в случае отсутствия такого лица в управляющей организации:

  • лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа управляющей организации.

За административные правонарушения, предусмотренные статьей 9.1 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Вместе с тем статья 9.1 КоАП РФ - не единственная статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за нарушение требований Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Так, например, статья 9.19 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Статья 11.20 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов.

Часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

     Статья 19.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное повреждение или срыв печати (пломбы).
     

Ч.11 статьи 19.5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений. При этом за административные правонарушения, предусмотренные частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, так же как и по ст.9.1 КоАП РФ,  несут административную ответственность как юридические лица.

Уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом РФ.

Так, в разделе 9 Уголовного кодекса РФ предусмотрены следующие  преступления против общественной безопасности и общественного порядка:

  • преступления, предусмотренные статьей 215.3 УК РФ, устанавливающие ответственность за приведение в негодность нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов;
  • преступления, предусмотренные статьей 216 УК РФ, устанавливающие ответственность за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ;
  • преступления, предусмотренные статьей 217 УК РФ, устанавливающие ответственность за нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах;
  • преступления, предусмотренные статьей 218 УК РФ, устанавливающие ответственность за нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий.

Общие требования привлечения к гражданско-правовой (имущественной) ответственности определены в главе 59 Гражданского кодекса РФ, определяющей обязательства вследствие причинения вреда.

Трудовой кодекс РФ определяет основания, порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.

Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие обязательного условия - осуществления профессиональной деятельности в области промышленной безопасности. При этом к такого рода профессиональной (производственной, научной и иной) деятельности предъявляются специальные требования по соблюдению законодательства в области промышленной безопасности.

Кроме того, важным условием является выполнение нормативно или в порядке индивидуального правоприменения либо по договору определенной трудовой функции как части производственной или иной деятельности предприятия (организации) либо функций должностного лица. В соответствии со ст.192 Трудового кодекса РФ дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Субъектами дисциплинарной ответственности являются, следовательно, руководители, должностные лица и работники предприятий, организаций, учреждений.

Объект дисциплинарных проступков - это порядок деятельности, обязательный для соблюдения указанными в соответствующем нормативном или правоприменительном акте лицами (руководителями и работниками), специальные и общие требования к безопасности деятельности, определенные в законном порядке планы, программы и иные комплексные или отдельные мероприятия, реализация которых или контроль за которыми включены в служебные функции. Объективная сторона представляет собой деяние, состоящее в нарушении установленных законом и другими нормативными правовыми актами общих и специальных требований, правил, планов, определяющих организацию и осуществление деятельности руководителя (работника) предприятия, учреждения. В ряде случаев необходимо причинение вреда в результате выполнения трудовой функции. Субъективная сторона - вина в форме умысла, чаще по неосторожности.

Дисциплинарные взыскания по ст.192 ТК РФ - это замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Но существует оговорка о возможности установления и иных дисциплинарных взысканий в федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине отдельных категорий работников. Предусмотренные в них меры, кроме указанных в ТК РФ, заключаются в депремировании, т.е. лишении полностью или частично премий или иных средств поощрения, предупреждении, строгом выговоре, переводе на нижеоплачиваемую работу на определенный срок, понижении в должности. Трудовое законодательство подробно регламентирует порядок наложения взысканий, разрешения споров по поводу их наложения и другие вопросы".

Следует отметить, что трудовое законодательство различает меры дисциплинарного взыскания и меры дисциплинарного воздействия. Первые из них устанавливаются в общем нормативном акте о дисциплинарной ответственности, уставах или положениях о дисциплине, а вторые закрепляются в соответствующем акте организации. Например, выговор с предупреждением, лишение премии и иных различных поощрений и льгот.

Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.

Одной из основных проблем является проблема квалификации административных правонарушений.

Так, например, сложилась противоречивая правоприменительная практика в части привлечения виновных лиц к административной ответственности за осуществление деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов без соответствующей лицензии.

Выводы арбитражных судов по этому поводу разделились на две позиции.

Ряд судебных решений отсутствие соответствующей лицензии в области промышленной безопасности квалифицируют по ч.2 ст.14.1 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). См., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.05.2010 по делу N А43-43505/2009; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.03.2010 по делу N А28-18684/2009; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 28.04.2008 по делу N А43-17644/2007-42-376; Постановление ФАС Поволжского округа от 24.04.2008 по делу N А65-28904/07-СА3-43; Постановление ФАС Поволжского округа от 28.02.2008 по делу N А57-16227/07-45; Постановление ФАС Поволжского округа от 07.02.2008 по делу N А65-16279/2007; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 25.04.2008 N Ф03-А04/08-2/1184 по делу N А04-49/08-3/3; Постановление ФАС Московского округа от 07.10.2010 N КА-А40/11606-10 по делу N А40-49197/10-92-263; Решение Арбитражного суда Астраханской области от 04.07.2011 г. по делу N А06-3446/2011; Решение Арбитражного суда Астраханской области от 27.02.2010 г. по делу N А06-362/2010. и др.

Ряд судебных решений отсутствие соответствующей лицензии квалифицируют по ч.1 ст.9.1 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. См., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 23.07.2010 по делу N А65-36417/2009; Решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.09.2012 г. по делу N А57-13271/2012; Решение Арбитражного суда Самарской области от 11.04.2012 г. по делу N А55-29752/2011; Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.07.2012 по делу N А-32-49901/2011; Решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 22.03.2012 по делу N А01-2346/2011; Решение Арбитражного суда Самарской области от 23.07.2012 по делу N А55-16750/2012; Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 09.02.2012 г. по делу N А12-1316/2012; Решение Арбитражного суда Тверской области от 01.10.2012 г. по делу N А66-8995/2012 и др.

В некоторых судебных решениях делаются выводы об ошибочности квалификации административных правонарушений за отсутствие лицензии на осуществление деятельности в области промышленной безопасности по ч.2 ст.14.1 КоАП РФ, отдавая предпочтение ч.1 ст.9.1 КоАП РФ. См. например, Решение Арбитражного суда Пермского края от 25.01.2011 г. по делу N А50П-1127/2010 и др.

В других судебных решениях, напротив, из-за неправильной квалификации подобных административных правонарушений по ч.1 ст.9.1 КоАП РФ, постановления о назначении административных наказаний отменялись. См., например, Решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 27.09.2011 г. по делу N А01-1021/2011; Решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 27.09.2011 г. по делу N А01-1020/2011 и др.

Изменения и дополнения

В статью 17 комментируемого Закона изменения и дополнения не вносились.

           

Комментарий к статье 17.1. Ответственность за причинение вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте

1. Пункт 1 статьи 17.1 Закона определяет:

  • во-первых, основания и обязанность по выплате компенсации за причиненный вред жизни и здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
  • во-вторых, категории граждан, имеющих право на выплату такой компенсации, и размер такой выплаты;
  • в-третьих, лиц, на которых возлагается обязанность по выплате указанной компенсации.

Итак, обязанность по выплате компенсации за причиненный вред жизни и здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте, может распространяться на следующих субъектов (на альтернативной основе):

  • организации, эксплуатирующие опасный производственный объект, ответственные за причиненный вред;

или

  • иного владельца опасного производственного объекта, ответственного за причиненный вред.

Основанием для выплаты компенсации, предусмотренной п.1 ст.17.1 комментируемого Закона является:

  • причинение вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии на опасном производственном объекте;
  • причинение вреда жизни или здоровью граждан в результате инцидента на опасном производственном объекте.

Пункт 1 ст.17.1 Закона определяет следующие категории граждан, обладающие правом на выплату рассматриваемой компенсации:

1) Граждане, имеющие право в соответствии с гражданским законодательством на возмещение вреда, понесенного в случае смерти потерпевшего (кормильца).

В соответствии со статьей 1088 Гражданского кодекса РФ в случае смерти потерпевшего (кормильца) право на возмещение вреда имеют:

  • нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего или имевшие ко дню его смерти право на получение от него содержания;
  • ребенок умершего, родившийся после его смерти;
  • один из родителей, супруг либо другой член семьи независимо от его трудоспособности, который не работает и занят уходом за находившимися на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, не достигшими четырнадцати лет либо хотя и достигшими указанного возраста, но по заключению медицинских органов нуждающимися по состоянию здоровья в постороннем уходе;
  • лица, состоявшие на иждивении умершего и ставшие нетрудоспособными в течение пяти лет после его смерти.

Один из родителей, супруг либо другой член семьи, не работающий и занятый уходом за детьми, внуками, братьями и сестрами умершего и ставший нетрудоспособным в период осуществления ухода, сохраняет право на возмещение вреда после окончания ухода за этими лицами.

При этом вред возмещается:

  • несовершеннолетним - до достижения восемнадцати лет;
  • учащимся старше восемнадцати лет - до окончания учебы в учебных учреждениях по очной форме обучения, но не более чем до двадцати трех лет;
  • женщинам старше пятидесяти пяти лет и мужчинам старше шестидесяти лет - пожизненно;
  • инвалидам - на срок инвалидности;
  • одному из родителей, супругу либо другому члену семьи, занятому уходом за находившимися на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, - до достижения ими четырнадцати лет либо изменения состояния здоровья.

Размер выплаты таким гражданам составляет строго фиксированную сумму - 2 миллиона рублей.

2) Гражданам, имеющим право в соответствии с гражданским законодательством на возмещение вреда, причиненного здоровью.

Так, статья 1084 ГК РФ определяет особенности возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных либо иных обязательств; статья 1087 ГК РФ - особенности возмещение вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия.

При этом сумма выплаты определяется исходя из характера и степени повреждения здоровья по нормативам, устанавливаемым Правительством РФ. Размер компенсации при этом не может превышать 2 миллиона рублей.

2. Если размер причиненного вреда превышает сумму произведенной компенсации, то ответственное за причиненный вред лицо не освобождается от его возмещения в части такого превышения.

Таким образом, ответственное за причиненный вред лицо обязано:

  • выплатить компенсацию в счет возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
  • возместить причиненный вред в части, превышающей сумму произведенной компенсации.

Изменения и дополнения

Статья 17.1 Закона дополнительно была включена с 1 января 2012 года Федеральным законом от 27.07.2010.

При этом согласно п.4 ст.7 Федерального закона от 27.07.2010 N 226-ФЗ абзац 3 п.1 ст.17.1 Закона, определяющий выплату и размер  компенсации гражданам, имеющим право в соответствии с гражданским законодательством на возмещение вреда, причиненного здоровью, вступил в силу с 1 января 2013 года.

Кроме того, согласно п.5 ст.7 Федерального закона от 27.07.2010 N 226-ФЗ с 1 января 2013 года положения статьи 17.1 комментируемого Закона применяются в отношении опасных объектов, которые являются государственным или муниципальным имуществом и финансирование эксплуатации которых полностью или частично осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, лифтов и эскалаторов в многоквартирных домах.

Глава III. Заключительные положения
     

Комментарий к статье 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. Первая публикация полного текста в Парламентской газете, Российской газете, Собрании законодательства Российской Федерации.

С 10 ноября 2011 года официальным опубликованием считается также первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).